政策性开发性金融工具深度研究
一、理论框架与核心机制
1.1 定义与本质：一种混合型准股权工具
政策性开发性金融工具的本质是由政策性金融机构在中国人民银行（PBOC）的支持下设立的、 介于财政与货币政策之间的创新性混合工具 。
| 特征维度 | 财政政策特征 | 货币政策特征 |
|---|---|---|
| 资金投向 | 由国家战略引导 | 通过撬动银行贷款放大效果 |
| 成本机制 | 可享受财政贴息 | 运用金融市场机制运作 |
| 政策效果 | 服务国家重大战略 | 撬动社会资本参与 |
📜 核心特征："准股权"工具
其最核心的特征是作为 "准股权"工具 ，主要为重大项目补充资本金，而非提供债务融资。
根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26 号），金融工具的出资额 不得超过项目总资本金的 50% 。
这种资本注入从根本上改善了项目的资本结构和风险收益特征，极大地降低了后续商业银行提供配套债务融资的风险，从而解锁数倍于其自身规模的社会资金。
资本金认定条件（国发〔2019〕26 号）：
通过发行金融工具等方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的 50%。
⚠️ 不得认定为资本金的情形
- 存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件
- 当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益
- 在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金
1.2 经济学原理：弥合市场与政府的双重失灵
该工具的设计，反映了在"市场失灵"与"政府失灵"理论博弈中的一种政策选择。
纠正市场失灵
大型基础设施、前沿科技研发等领域具有显著的 正外部性 ，其社会效益远大于项目自身的财务回报。商业金融机构因投资周期长、不确定性高而投资动力不足。
政策性金融工具通过国家信用的介入，为这些市场不愿或不能有效提供资金的领域提供 长期、低成本的资本 ，填补了市场缺口。
克服政府失灵
为规避传统政府直接投资可能带来的效率低下和债务失控风险，该工具引入了一系列市场化机制：
- 强调项目需" 自主决策、自负盈亏、自担风险 "
- 以" 保本微利 "为财务目标
- 确保项目具备一定的经济可行性
- 防止其演变为新的政府隐性债务
💡 理念创新
这种设计不仅是"修复"市场，更体现了主动 "塑造和创造市场" 的理念，引导资源流向国家战略方向。
1.3 核心运行机制
政策性金融工具的运作流程体现了多部门协同的顶层设计和市场化操作的结合：
| 环节 | 具体机制 |
|---|---|
| 顶层决策与项目筛选 | 由国务院确定政策方向和规模。国家发展和改革委员会（NDRC）牵头，会同各部门和地方政府，从"重大项目库"中筛选、储备并推荐符合国家规划的成熟项目清单。 |
| 资金募集与投放 | 三家政策性银行（国开行、农发行、进出口行）在央行支持下，通过发行金融债券等方式从市场募集资金。随后，银行分别设立专门的基础设施投资基金作为特殊目的载体（SPV），对发改委推荐的项目进行独立的尽职调查和投资决策。 |
| 投资模式与约束 | 资金主要通过直接股权投资或股东借款的方式，作为项目资本金注入。投资额度不超过项目总资本金的50%。这一约束旨在确保风险共担，并最大化杠杆效应。 |
| 投后管理与退出 | 基金仅作为"财务投资者"，不参与项目的实际建设和日常运营。退出将按照市场化原则，通过股权回购、首次公开募股（IPO）、资产证券化（如REITs）或转让给其他投资者等方式进行，以保障资本循环。 |
运作流程图：
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 顶层决策层 │
│ 国务院常务会议/中央政治局会议决定设立工具、确定规模和投向 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 资金筹集层 │
│ 中国人民银行提供支持（PSL等），政策性银行发行金融债券筹资 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 基金运作层 │
│ 政策性银行设立 SPV（专项基金公司），以股权形式投资项目资本金 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 项目执行层 │
│ 项目法人使用资本金，撬动银行贷款和社会资本，开展项目建设 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 支持保障层 │
│ 中央财政提供贴息支持，降低项目融资成本 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘二、历史演进与战略转型
政策性金融工具并非静态设计，而是随宏观经济形势和国家战略重心的变化不断演进的动态过程。
三轮政策性金融工具的 SPV 设立情况：
| 阶段 | 时期 | SPV（特殊目的公司） |
|---|---|---|
| 第一阶段 | 2015-2017 年 | 国开发展基金有限公司、中国农发重点建设基金有限公司 |
| 第二阶段 | 2022 年 | 国开基础设施基金有限公司、农发基础设施基金有限公司、进银基础设施基金有限公司 |
| 第三阶段 | 2025 年 | 国开新型政策性金融工具有限公司、农发新型政策性金融工具有限公司、进银新型政策性金融工具有限公司 |
2025 年三家 SPV 公司注册信息：
| 公司名称 | 法定代表人 | 注册资本（亿元） | 成立日期 | 注册地址 |
|---|---|---|---|---|
| 国开新型政策性金融工具有限公司 | 陈梦蒙 | 200.00 | 2025-09-29 | 北京市西城区复兴门内大街 18 号 6 层 |
| 农发新型政策性金融工具有限公司 | 张连钢 | 100.00 | 2025-09-29 | 北京市西城区月坛北街甲 2 号 |
| 进银新型政策性金融工具有限公司 | 陈斌 | 50.00 | 2025-09-29 | 北京市西城区复兴门内大街 26、28、30 号 3 层 |
📜 注册资本比例
三家公司注册资本合计 350 亿元，占 5000 亿总规模的 7%，其中国开行占比 57%、农发行占比 29%、进出口行占比 14%，与 2022 年各行份额比例基本一致。
2.1 第一阶段（2015-2017 年）："专项建设债券"作为先驱
📜 背景
2015 年我国开启第一轮隐性债务置换，财政收紧城投监管。但稳增长仍需要基建投资保持较高增长，而新增专项债刚开始发行且规模较小，2015 年、2016 年分别仅有 1000 亿和 4000 亿元。
为填补资金空白， "专项建设债券" 应运而生，三年间发行规模约 2 万亿元 ，且中央财政给予贴息支持。
专项建设债券资金投向五大领域：
| 序号 | 投向领域 | 具体方向 |
|---|---|---|
| 1 | 三农建设 | 农业农村基础设施 |
| 2 | 城市基础设施 | 轨道交通等 |
| 3 | 重大基础设施 | 中西部铁路等 |
| 4 | 民生改善 | 保障性安居工程等 |
| 5 | 制造业升级 | 增强制造业核心竞争力 |
2015-2017 年专项建设债券发行安排：
| 年份 | 批次与规模 | 发行主体 | 发行对象 | 贴息率 | 主要投向 |
|---|---|---|---|---|---|
| 2015 年 | 第一、二、三、四批次（合计约 8,000 亿元） | 国家开发银行、农业发展银行 | 向指定银行定向发行 | 中央财政按债券利率的 90% 给予贴息支持 | 主要投向 5 大领域 33 个专项：三农建设、城市基础设施建设（如轨道交通）、重大基础设施建设（如重大水利工程）、民生改善建设（如棚户区改造）以及增强制造业核心竞争力转型升级等 |
| 2016 年 | 第五批次（约 4,000 亿元）、第六批次（约 6,000 亿元） | 国家开发银行、农业发展银行 | 扩展至大型商业银行及全国性股份制银行等金融机构 | 中央财政按债券利率的 90% 给予贴息支持 | 第五批：专项减少至 28 个，减少了地下综合管廊、城市停车场等 7 类项目，增加了异地扶贫搬迁和充电桩建设两类项目；第六批：在第五批基础上减少了体育设施建设等三项，增加了城市地下综合管廊、集成电路、国家级新区基础设施建设等八项 |
| 2017 年 | 第七批次（约 2,000 亿元） | 国家开发银行、农业发展银行 | 扩展至大型商业银行及全国性股份制银行等金融机构 | 按 90%、70%、50%、0% 分档给予贴息支持 | 贴息类专项减少至 8 个，重点关注民间投资积极性不高的公益性项目，如重大水利工程、铁路、环境保护治理工程等 |
| 合计 | 约 20,000 亿元 | — | — | — | 财政贴息支持 |
运作模式
专项建设债券采用了创新的资金运作模式：
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券 │
│ （2016年扩展至工农中建、全国性股份行等金融机构） │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 募集资金注入专项建设基金 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 以股权投资、股东借款等方式投入项目 │
│ 投资期限10-20年，通过股权转让、回购、收回借款等方式退出 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘成本机制： 中央财政贴息 90%（后续改为分档次贴息 50%、70%、90%），项目单位使用基金需要承担的实际成本约为 1.2%。
实施成效与杠杆效应
以 2015 年为例测算对投资增速的影响：
| 指标 | 数值 | 说明 |
|---|---|---|
| 当年固定资产投资总额 | 55.16 万亿元 | 2015 年实现 |
| 专项建设基金投放 | 8,000 亿元 | 2015 年投放 |
| 按 25% 资本金比例撬动 | 3.2 万亿元 | 总投资规模 |
| 贡献投资增速 | 约 5.8% | 对当年固投增速的拉动 |
| 新开工项目计划总投资增速 | 累计增长 4.7% | 2015 年 11 月，连续 7 个月回升 |
| 固定资产投资到位资金增速 | 累计增长 7.9% | 2015 年 11 月，连续 2 个月回升 |
2.2 第二阶段（2022 年）："政策性开发性金融工具"应对下行压力
2022 年 6 月 29 日国常会决定：
📢 政策要点
"运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资 3000 亿元 ，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的 50%，或为专项债项目资本金搭桥。财政和货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息。"
后续资金追加两批至 7399 亿元 ，与前期调增的 8000 亿元政策性信贷额度发挥协同效应。
投放时间节点
该工具从提出、落地、资金投放完毕到项目开工建设， 历时仅 3 个月左右 ，节奏极快，推动尽快形成实物工作量。
2022 年两批政策性开发性金融工具投放时间节点：
| 时间节点 | 工具整体进展 | 国家开发银行 | 中国农业发展银行 | 中国进出口银行 |
|---|---|---|---|---|
| 2022/6/29 | 国常会提出筹资 3000 亿元 | — | — | — |
| 2022/7/20 | — | — | 成立农发基础设施基金公司，首笔 5 亿 | — |
| 2022/7/22 | — | 成立国开基础设施基金公司，首批 13.07 亿 | — | — |
| 2022/8/20 | — | — | 完成 900 亿元投放目标 | — |
| 2022/8/24 | 国常会新增 3000 亿元额度，总规模 6000 亿元 | — | — | — |
| 2022/8/26 | — | 首批 2100 亿元全部投放，支持 422 个项目 | — | — |
| 2022/9/2 | — | — | — | 获批设立进银基础设施基金，首期 500 亿 |
| 2022/9/19 | — | 第二期首次增资 1000 亿元投放完毕 | — | — |
| 2022/9/20 | — | 第二批 1500 亿元投放完成，累计 3600 亿 | — | — |
| 2022/9/28 | — | — | — | 完成 500 亿元投放，支持 106 个项目 |
| 2022/10/12 | — | 第二期第二次增资 559 亿元投放完毕 | — | — |
| 2022/10/13 | — | — | — | 完成 684 亿元投放，支持 114 个项目 |
| 2022/11 末 | 两批共 7399 亿元支持的 2700+ 项目全部开工 | 累计投放 3600 亿元 | 累计投放 2459 亿元 | 累计投放 684 亿元 |
💡 部署特点
从提出到首笔投放历时不到一个月，从首批下达到全部投放完毕仅约 2 个月，体现了政策性金融工具 "成本低、投放快" 的显著特点。
第二轮政策性金融工具重点投向三类项目：
一、五大基础设施重点领域
（中央财经委员会第十一次会议明确）
| 序号 | 领域 | 具体方向 |
|---|---|---|
| 1 | 网络型基础设施 | 交通、水利、能源等 |
| 2 | 产业升级基础设施 | 信息、科技、物流等 |
| 3 | 城市基础设施 | 地下管廊等 |
| 4 | 农业农村基础设施 | 高标准农田等 |
| 5 | 国家安全基础设施 | 安全保障设施 |
2022 年三大银行资金投向分布：
| 银行名称 | 主要投向领域 | 典型项目 |
|---|---|---|
| 国家开发银行 | 国家重大工程（水利枢纽、机场新建等） | 广西平陆运河（超 70 亿元） |
| 中国农业发展银行 | 市政工程和产业园区（占 50%+）、水利（14%）、交通（8%） | 陕西东庄水利枢纽等 |
| 中国进出口银行 | 交通基础设施（占 2/3）、能源、物流 | 港口、机场、铁路、公路等 |
📊 投向结构
根据华泰证券测算，2022 年工具资金约 3/4 流向传统基建领域（交通、水利、市政等），约 1/4 投向新基建、能源、高校职教等领域。新型基础设施和科技创新领域占比相对有限。
二、重大科技创新等领域
三、其他可由地方政府专项债券投资的项目
2.3 第三阶段（2025 年及以后）："新型政策性金融工具"的战略转向
2025 年 4 月的中央政治局会议明确提出设立"新型政策性金融工具"，标志着其使命的深刻转变。
📢 政策信号
时任国家发展改革委副主任赵辰昕在 4 月 28 日新闻发布会上表示：
"力争 6 月底前下达 2025 年'两重'建设和中央预算内投资全部项目清单，同时设立新型政策性金融工具，解决项目建设资本金不足问题。"
新使命：
- 核心目标不再仅仅是短期经济稳定
- 服务于构建新发展格局和发展 "新质生产力" 的长期高质量发展目标
新规模与新投向：
- 2025 年推出的新型工具总体规模为 5000 亿元
- 重点支持 8 个领域 31 个专项，其中"新质生产力"相关领域占据核心位置
📢 2025 年新型工具八大投向领域
- 数字经济 — 数字基础设施、数据中心等
- 人工智能 — AI 基础设施、算力中心等
- 低空经济 — 低空飞行基础设施
- 服务消费 — 消费基础设施建设
- 传统绿色 — 绿色低碳相关项目
- 农业农村 — 农业基础设施
- 交通基建 — 交通运输项目
- 市政产业园 — 城市基础设施及产业园区
💡 投向特点
与 2022 年集中于传统基建不同，本轮工具 更加突出"股性" ，即以项目出资为主，且投向领域更广，尤其新增服务消费、数字经济、人工智能、科技创新等专项领域。
运作模式
根据部分区域披露信息，新型政策性金融工具将继续由政策性银行牵头，央行通过 PSL（抵押补充贷款） 等结构性货币政策工具提供资金支持，通过市场化机制弥补财政短板。
地方推进情况
2025 年 5 月以来，多地加速谋划政策性金融工具的项目储备：
| 时间 | 地区 | 会议/活动 | 主要内容 |
|---|---|---|---|
| 2025/5/16 | 河北邢台 | 新型政策性金融工具政策宣讲座谈会 | 国开行河北分行交流如何抢抓新型政策性金融工具融资机遇 |
| 2025/5/19 | 河南永城 | 政策性金融工具项目推进会 | 强化审批流程，推动项目早批准、早落地、早建设 |
| 2025/5/19 | 河南焦作 | 新型政策性金融工具对接工作会 | 滚动谋划、储备、申报、实施一批优质项目 |
| 2025/5/21 | 广东梅州 | 新型政策性金融工具政策培训会 | 积极对接发改部门、农发行等金融机构 |
| 2025/5/21 | 浙江湖州 | 向上争取工作部署会 | 重点围绕数字经济、人工智能、低空经济、消费领域开展项目排摸 |
| 2025/5/23 | 四川宜宾 | 国资大讲堂"新型政策性金融工具"专题 | 解读工具设立背景、重点投向领域、运作模式、申报审核关键要点 |
| — | 内蒙古呼和浩特 | 政策推进会 | 提及本轮工具额度为 5000 亿，涉及 8 个领域 31 个专项 |
投放成效（截至 2025 年 10 月末）
投放进度（截至 2025 年 10 月 17 日）：
| 银行名称 | 已投放规模（亿元） | 占总规模比例 | 说明 |
|---|---|---|---|
| 国家开发银行 | 1,894 | 37.9% | 经济大省获重点支持 |
| 中国农业发展银行 | 1,001 | 20.0% | 支持农业农村基础设施 |
| 中国进出口银行 | — | — | 待披露 |
| 合计 | 2,895+ | 57.9%+ | 投放节奏快速 |
💡 投放特点
本轮基金投放机制呈现 快速且高效 特点，从 9 月 29 日公司成立到 10 月中旬，不到 20 天已投放近 3000 亿元，显示政策落地速度较 2022 年更快。经济大省获得重点支持，以更好发挥"挑大梁"作用，同时对民间投资的支持力度显著。
最终投放成效（截至 2025 年 10 月末）：
| 指标 | 数值 | 说明 |
|---|---|---|
| 工具总规模 | 5000 亿元 | 全部投放完毕 |
| 支持项目数量 | 超 2300 个 | 覆盖多个领域 |
| 拉动项目总投资 | 约 7 万亿元 | 杠杆撬动效应显著 |
| 投资撬动倍数 | 约 14 倍 | 高于 2022 年水平 |
经济效应测算
根据华泰证券研究测算：
| 测算指标 | 数值 | 测算依据 |
|---|---|---|
| 资本金撬动杠杆 | 约 8 倍 | 参考 2022 年经验 |
| 带动有效投资规模 | 约 4 万亿元 | 5000 亿 × 8 倍杠杆 |
| 当年形成实物工作量 | 约 0.8 万亿元 | 假设 20% 于当年完成 |
| 拉动实际 GDP 增速 | 约 0.4 个百分点 | 考虑 60% 固定资产转化率 |
| 带动配套信贷额度 | 约 2.5 万亿元 | 按 5 倍信贷杠杆测算 |
| 拉动社融增速 | 约 0.6 个百分点 | 配套信贷对社融的贡献 |
💡 典型案例
南宁五象新区人工智能可信数据专区项目成功获得 1.17 亿元新型政策性金融工具资金支持，相关贷款利率低于同期 LPR，为建设提供显著的资金成本优势。
2.4 三轮政策性金融工具对比分析
表：三轮政策性金融工具对比
| 对比维度 | 专项建设债券（2015-2017） | 政策性开发性金融工具（2022） | 新型政策性金融工具（2025） |
|---|---|---|---|
| 时代背景 | 隐性债务置换期，专项债规模较小 | 疫情冲击，经济下行压力加大 | 高质量发展，新质生产力，关税博弈扰动 |
| 总规模 | 约 2 万亿元 | 7399 亿元（两批） | 5000 亿元 |
| 核心目标 | 稳增长、补短板 | 稳定宏观经济大盘 | 服务高质量发展和新质生产力 |
| 资金来源 | 政策行定向发行专项建设债券 | 政策行发行金融债券，央行 PSL 等支持 | 政策行发行金融债券，央行 PSL 等支持 |
| 项目选择 | 国开行、农发行在发改委提供的优质项目中选择投放 | 发改委形成备选项目清单，政策行按市场化原则自主选择 | 发改委统筹，政策行市场化选择 |
| 参与方式 | 项目资本金投入、股权投资、参与地方投融资公司基金 | 补充重大项目资本金（不超过 50%），或为专项债项目资本金搭桥 | 补充项目资本金 |
| 主要投向 | 三农、城市基建、铁路、民生、制造业 | 五大基建领域、科技创新、专项债项目 | 科技创新、消费基础设施、外贸稳定等 8 大领域 31 专项 |
| 财政支持 | 中央财政贴息 90%（后改为分档 50%/70%/90%），成本约 1.2% | 中央财政按实际股权投资额贴息，贴息期限 2 年 | 财政贴息支持 |
| 财政责任 | — | 无须地方政府出具还款承诺或承担兜底责任 | 无须地方政府兜底 |
| 退出方式 | 股权转让、回购、收回借款等 | 按市场化原则确定退出方式 | 市场化退出 |
| 投资期限 | 10-20 年 | 收益相对低、期限较长的项目 | 长期投资 |
| 杠杆效应 | 约 4 倍（8000 亿撬动 3.2 万亿） | 投资撬动 6-8 倍，信贷撬动 4.7 倍 | 投资撬动约 8-14 倍（5000 亿撬动 4-7 万亿） |
| GDP 拉动 | — | 约拉动实际 GDP 增速 0.7 个百分点 | 约拉动实际 GDP 增速 0.4 个百分点 |
| 社融拉动 | — | 约拉动社融增速 1 个百分点 | 约拉动社融增速 0.6 个百分点 |
| 支持项目数 | — | 2700 多个项目 | 超 2300 个项目 |
| 投放节奏 | 2015 年 8 月开启，当年投放 8000 亿 | 从提出到投放完毕约 3 个月 | 从提出到投放完毕约 1-2 个月 |
2022 年与 2025 年工具深度对比：
| 特征 | 2022 年政策性开发性金融工具 | 2025 年"新型"政策性开发性金融工具 |
|---|---|---|
| 首要目标 | 宏观经济稳定（逆周期调节） | 经济结构转型 / 产业政策引领（结构性工具） |
| 核心投向 | "五大基础设施"（交通、能源、水利等传统基建） | "八大领域"（数字经济、人工智能、低空经济、绿色低碳、消费、农业农村、交通物流、市政和产业园区等） |
| 项目风险特征 | 中低风险（传统基建，模式成熟，现金流相对可预测） | 高风险（前沿科技，技术与市场不确定性高） |
| 隐含时间尺度 | 短中期（旨在快速形成"实物工作量"） | 长期（旨在培育新兴产业，塑造未来竞争优势） |
💡 转型意义
这一对比表示了政策性金融工具从短期稳定经济的"逆周期工具"向服务于产业升级和新质生产力的"结构性工具"的深刻转型。
三、执行架构与投资版图
3.1 三大政策性银行的角色
政策性金融工具的有效实施，高度依赖于三大政策性银行这一强大而专业的执行体系。它们不仅是政策的传导渠道，更是能够平衡政策目标与市场原则的能动执行者。
三大政策性银行官方定位与金融工具角色：
| 机构名称 | 官方定位与核心使命 | 在政策性金融工具中的主要角色 |
|---|---|---|
| 国家开发银行 (CDB) | 开发性金融机构。服务国家中长期发展战略，在稳增长、调结构中发挥重要作用。 | 主要负责基础设施、制造业和科技创新方面。牵头支持国家级重大基础设施和跨区域战略项目，如为广西平陆运河项目注资 72.7 亿元。 |
| 中国农业发展银行 (ADBC) | 中国唯一的农业政策性银行。服务国家粮食安全和乡村振兴战略。 | 主要负责乡村振兴和城乡融合发展方面。重点支持农业农村基础设施、县域城镇化及相关产业园区项目，如为江苏海太过江通道注资 7.6 亿元。 |
| 中国进出口银行 (CEXIM) | 对外贸易政策性银行。支持中国对外经贸投资发展与国际经济合作。 | 主要负责对外开放和制造业方面。重点支持具有国际产业链属性的交通物流、能源安全及战略性高技术产业项目，如向粤芯半导体三期项目提供 16.25 亿元股东借款。 |
三大银行的协同分工：
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 国家开发银行 │
│ • 份额最大，约占总额度的50% │
│ • 重点领域：交通、能源、城市基础设施、新型基建等 │
│ • 典型案例：广西平陆运河（72.7亿元） │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 中国农业发展银行 │
│ • 份额约占总额度的30% │
│ • 重点领域：高标准农田、农村基础设施、水利工程等 │
│ • 典型案例：江苏海太过江通道（7.6亿元） │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 中国进出口银行 │
│ • 份额约占总额度的20% │
│ • 重点领域：外向型基础设施、一带一路相关项目等 │
│ • 典型案例：粤芯半导体三期项目（16.25亿元股东借款） │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘3.2 2022 年投资版图实证分析
2022 年推出的 7399 亿元金融工具对稳定宏观经济大盘起到了关键作用。
三大银行投放情况
2022 年三大政策性银行投放与撬动情况：
| 银行名称 | 投放规模（亿元） | 占比 | 支持项目数 | 撬动项目总投资 | 撬动倍数 |
|---|---|---|---|---|---|
| 国家开发银行 | 3,600 | 48.7% | 843 | 约 4.3 万亿（估算） | 约 12 倍 |
| 中国农业发展银行 | 2,459 | 33.2% | — | 约 3 万亿 | 约 12.2 倍 |
| 中国进出口银行 | 684 | 9.2% | 220 | 近 1 万亿 | 约 14.6 倍 |
| 合计 | 6,743 | — | 2700+ | 超 7 万亿 | 10-14 倍 |
⚠️ 数据说明
上表投放规模合计 6743 亿元与公布的 7399 亿元存在差异，系部分银行披露时点不同所致，实际总投放规模以官方公布的 7399 亿元为准。
宏观效应
有力支撑了基础设施投资实现**9.4%**的同比增长，远高于同期整体固定资产投资增幅，成为名副其实的经济"压舱石"。
区域分配
资金向经济大省倾斜。广东、浙江、山东、四川、江苏五个经济大省获得的额度合计3417 亿元，约占全国总额度的50%。
表：2022 年政策性金融工具区域分配（前 10 名）
| 排名 | 省份 | 额度（亿元） | 占比（%） |
|---|---|---|---|
| 1 | 广东 | 1,150 | 15.5% |
| 2 | 浙江 | 680 | 9.2% |
| 3 | 山东 | 620 | 8.4% |
| 4 | 四川 | 520 | 7.0% |
| 5 | 江苏 | 447 | 6.0% |
| 6 | 河南 | 380 | 5.1% |
| 7 | 湖北 | 350 | 4.7% |
| 8 | 安徽 | 320 | 4.3% |
| 9 | 河北 | 300 | 4.1% |
| 10 | 湖南 | 280 | 3.8% |
💡 分配原则
这种分配原则体现了 "成熟项目越多的地方得到的支持越大" 的导向。
金融杠杆效应
该工具展现了强大的"四两拨千斤"的撬动作用：
📜 政策性金融工具两大核心特点
- 低成本优势：由于财政贴息，较低的利率减轻地方政府付息压力，有利于稳增长的同时兼顾地方财政可持续性
- 杠杆效应强：其可充当投资项目的资本金，发挥对信贷和其他社会资金的撬动
| 指标 | 数值 | 说明 |
|---|---|---|
| 投资撬动倍数 | 6-8 倍 | 华泰证券测算中枢约 8 倍 |
| 信贷撬动倍数 | 约 4.7 倍 | 7399 亿撬动超 3.5 万亿授信 |
| 银行授信额度 | 超 3.5 万亿元 | 截至 2022 年 10 月末 |
| 撬动总投资规模 | 约 5.9 万亿元 | 按 8 倍杠杆中枢测算 |
华泰证券详细测算（2022 年）：
| 资金构成 | 规模 | 说明 |
|---|---|---|
| 资本金规模 | 7,400 亿元 | 国开 3600 亿 + 农发 2460 亿 + 口行 1340 亿 |
| 银行配套贷款 | 超 3.5 万亿元 | 政策行 + 商业银行授信额度 |
| 地方财政 + 社会资本 | 约 4,000 亿元 | 参与比重约 8%-10%（保守估计） |
| 撬动总投资 | 约 4.6-5.9 万亿元 | 杠杆约 6-8 倍 |
| 当年形成实物工作量 | 约 1.2 万亿元 | 假设 20% 于当年完成 |
| 对基建增速贡献 | 超 6 个百分点 | 上半年累计 9%，全年近 12% |
| 拉动实际 GDP 增速 | 约 0.7 个百分点 | 考虑固定资产转化率约 70% |
| 带动社融增速 | 约 1 个百分点 | 以 3.5 万亿配套贷款估算 |
📊 杠杆效应验证
2022 年 7 月工具开启投放后，8-12 月企业中长期信贷单月值跃升至季节性最高水平；同期不含电力基建投资单月平均增速提升至 11.8%（前 7 月平均增速仅为 7.3%），财务支出法下对基建增速的提振效果十分显著。
项目进度与影响
- 政策部署速度极快
- 所支持的2700 多个项目在 2022 年 11 月底前已全部开工建设
- 这些项目建设周期平均为三到五年
- 在未来数年将持续形成大量实物工作量，为经济中长期发展奠定坚实基础
📊 参考资料
7400亿金融工具半数投向五经济大省，今年将形成大量实物工作量 — 21世纪经济报道，2023年2月2日
四、风险挑战
尽管成效显著，该工具的创新模式也伴随着一系列不容忽视的挑战。
4.1 "明股实债"与隐性债务风险
🚫 核心风险
这是该工具面临的最核心、最持久的风险。
尽管政策设计上是股权投资，但在实践中，地方政府可能通过隐性承诺为基金提供担保，一旦项目失败，可能最终演变为事实上的政府或有负债。
风险形成机制：
股权投资形式 → 地方隐性担保 → 项目失败 → 政府或有负债4.2 项目质量与效率风险
为追求快速部署和形成实物工作量，可能导致：
- 项目尽职调查不充分
- 部分仓促上马的项目未来盈利能力存在不确定性
- 增加了政策性银行的信用风险
4.3 增量效应 vs. 替代效应
⚠️ 关键问题
该工具带来的投资在多大程度上是纯粹的增量，而非替代了其他融资渠道（如地方政府专项债）？
如果出现"不同政策抢同一个项目"的现象，其对宏观经济的净拉动作用将大打折扣。
4.4 退出机制模糊
| 问题 | 影响 |
|---|---|
| 缺乏清晰的退出时间表 | 股权投资容易长期化、固化 |
| 退出路径不明确 | 可能演变为需要政府兜底的债务 |
| 资本循环受阻 | 影响资本的循环利用效率 |
五、结论与展望
5.1 定位演变
政策性开发性金融工具已从一项 临时的应急措施 ，演变为中国宏观经济治理体系中一个 制度化、永久性 的组成部分。
5.2 功能转型
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 从逆周期的"稳定器" → 服务于高质量发展的结构性"加速器" │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘- 短期成效：成功稳定投资、拉动经济
- 长期转型：服务于新发展格局和新质生产力
5.3 关键成功因素
其最终成效，取决于能否在实践中成功驾驭并调和政策导向与市场规律之间的固有张力，特别是：
- 坚决防范"明股实债"这一核心风险
- 建立有效约束风险的制度框架
- 保障资本循环的可持续性
- 实现可信退出的机制设计
六、相关研究延伸
📚 延伸阅读
- 项目资本金制度深度解析 — 了解政策性金融工具在资本金制度中的应用
- 中央预算内投资深度研究 — 了解另一重要的政府投资工具
- 地方政府专项债券深度研究 — 了解专项债与金融工具的协同配合
相关法规政策
| 文件名称 | 文号 | 核心内容 |
|---|---|---|
| 关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知 | 国发〔2019〕26 号 | 明确金融工具可认定为资本金的条件 |
| 中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见 | 中发〔2016〕18 号 | 充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用 |
| 投资项目可行性研究报告编写大纲及说明 | 发改投资规〔2023〕304 号 | 明确政策性开发性金融工具在融资方案中的定位 |
参考资料
| 来源 | 报告/文件名称 | 日期 |
|---|---|---|
| 华泰证券研究所 | 《详解新一轮政策性金融工具》专题研究 | 2025-10-21 |
| 天风证券研究所 | 《政策性金融工具的历史与当下》利率专题 | 2025-06-18 |
| 华创证券研究所 | 《新型政策性金融工具，进展如何？》债券周报 | 2025-06-22 |
| 国家发展改革委 | 新闻发布会（李超政策研究室副主任） | 2025-09-29 |
| 国家发展改革委 | 新闻发布会（赵辰昕副主任） | 2025-04-28 |
| 中国政府网 | 国务院常务会议 | 2022-06-29 |
| 中国人民银行 | 2022 年三季度货币政策执行报告 | 2022-11 |
| 企业工商信息 | 国开/农发/进银新型政策性金融工具有限公司注册信息 | 2025-09-29 |