地方政府专项债券深度研究
一、基本概念
1.1 定义与核心特征
根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83 号）规定：
📜 官方定义
地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
专项债券概览：
| 维度 | 要素 | 说明 |
|---|---|---|
| 谁来发 | 主体 | 省政府（含经批准的计划单列市） |
| 发什么 | 项目类型 | 政府投资+收益+公益 |
| 发多少 | 额度 | 支付需求+地方限额 |
| 发多久 | 期限 | 3/5/7/10/15/20/30年 |
| 怎么还 | 还款方式 | 自身收益，年付/半年付 |
| 如何还 | 还款来源 | 项目对应的政府性基金或专项收入 |
| 怎么管 | 管理方式 | 限额管理、债务期限管理、绩效管理、地债系统及穿透式检测基础数据 |
三大核心特征：
| 特征 | 说明 |
|---|---|
| 公益性 | 必须是政府主导的、服务于社会公共利益的项目，不能是市场化运作的产业项目 |
| 收益性 | 在一定期限内，项目自身收益能够偿还本息，实现收益与融资自求平衡 |
| 资本性 | 债券资金要用于资本支出，能够形成优质资产，不能用于消耗性、经常性支出 |
1.2 发债主体
全国共计有 37 个发债主体：
- 31 个省级单位：港、澳、台之外的 31 个省、市、自治区
- 1 个建设兵团：新疆生产建设兵团
- 5 个计划单列市：大连市、青岛市、宁波市、厦门市、深圳市
💡 命名规则
根据发债主体财政厅或官方平台中债网的公开信息，地方政府专项债券名称一般为：
** "年份 + 发债主体 + 专项债券 + 期数" **
例如：2023 年安徽省专项债券二十期
1.3 制度背景
专项债券制度的建立，被视为 2014 年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）之后，规范地方政府举债融资行为、 "开正门、堵后门" 改革思路下的重要举措，旨在将地方政府融资引导至规范、透明的轨道。
1.4 专项债的优势
| 优势 | 说明 |
|---|---|
| 不列入财政赤字 | 纳入政府性基金预算，根据《预算法》做到以收定支或收支平衡，无隐债风险 |
| 利率低 | 近几年存量地方债平均利率持续下降：2022 年 3.09%、2023 年 2.96%、2024 年 2.30% |
| 发行期限长 | 与银行贷款相比，专项债券期限与项目建设和运营期限更加匹配 |
| 还款压力小 | 鼓励采取本金分期偿还方式，一般前几年不还本，后几年每年平均还本 |
| 可续发 | 支持在完成首次发行后再发行（借新还旧），避免单次兑付规模过大 |
1.5 什么项目可以申请专项债
公益性要求：
- 政府投资项目
- 不在负面清单
收益性要求：
- 有收益且可覆盖
- 净收入/债券本息之和 = 覆盖倍数（≥1.2）
项目成熟度要求：
| 项目类型 | 手续要求 |
|---|---|
| 新建项目 | 用地预审、选址、可研批复 |
| 在建项目 | 用地规划许可证、工程规划许可证、工程施工许可证 |
| 收费公路 | 取得收费立项 |
| 棚改项目 | 纳入棚户区改造计划、在建、非货币化安置 |
二、专项债券与一般地方政府债券的区别
地方政府债券是新《预算法》框架下地方政府举债的唯一合法形式（除国务院批准的特定方式外）。它主要分为 一般债券 和 专项债券 两大类。
表 1：地方政府专项债券与一般债券对比
| 特征 | 地方政府专项债券 | 地方政府一般债券 |
|---|---|---|
| 主要目的 | 为有一定收益的公益性项目融资 | 弥补一般公共预算赤字 |
| 偿债来源 | 项目对应的政府性基金或专项收入 | 一般公共预算收入（主要为税收） |
| 预算管理 | 纳入政府性基金预算 | 纳入一般公共预算 |
| 项目收益要求 | 项目须有一定收益 | 项目通常无收益 |
| 赤字影响 | 不计入财政赤字 | 计入财政赤字 |
| 典型用途 | 基础设施建设、产业园区、社会事业等 | 无收益的公益性支出（如机关运行、部分公共服务） |
📊 按用途分类
地方政府债券（包括一般债和专项债）按用途还可分为：
- 新增债券 — 用于支持新的项目建设或弥补当年财政缺口
- 再融资债券 — 主要用于偿还到期的政府债券本金（"借新还旧"）
- 置换债券 — 用于置换截至 2014 年末的存量政府债务
值得注意的是，只有新增专项债券才能为基础设施建设等领域带来增量资金。
三、专项债券与其他相关债务工具
与城投债的区别
| 对比维度 | 专项债券 | 城投债 |
|---|---|---|
| 发行主体 | 省级政府或经批准的计划单列市政府 | 地方政府融资平台公司 |
| 法律性质 | 政府债券 | 企业债务（企业债券、公司债、中期票据等） |
| 信用基础 | 政府信用 | 企业经营和资产状况（实践中与地方政府信用存在隐性关联） |
| 发行利率 | 通常较低 | 通常较高 |
与中央政府债券的区别
- 专项债券 — 地方政府债务，由地方财政负责偿还
- 国债 — 中央政府债务，由中央财政负责偿还（包括记账式国债、储蓄国债、特别国债、超长期特别国债等）
💡 协同配合
近期政策愈发强调专项债券与中央层面债券工具的协同配合，共同服务于稳增长、调结构的目标。
四、发展历程
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 1949-1979：统收统支、以收定支、地方公债 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 1980-1993：市场经济、拨改贷、独立核算 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 1994-2009：收支平衡、无担保权、国债转贷 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 2009-2013：代发代还、自发代还、中央信用 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 2014至今：一般债券、专项债券、地方信用 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘五、历史发行规模与增长趋势（2015 年至今）
自 2015 年正式启动以来，地方政府专项债券的发行规模经历了爆炸式增长，已成为我国地方政府最重要的融资工具之一，也是财政政策逆周期调节的关键载体。
5.1 快速扩张历程
- 2015 年：首年新增专项债券限额仅为 1000 亿元，实际发行约 906.5 亿元
- 2016 年：限额增至 4000 亿元
- 2017 年：达 8000 亿元
- 2018 年：首次突破 1 万亿元
- 2019 年：限额扩大至 2.15 万亿元
- 2020 年：应对疫情冲击，限额达创纪录的 3.75 万亿元
- 2021-2022 年：限额 3.65 万亿元，2022 年实际发行首次突破 4 万亿元
- 2023 年：限额 3.8 万亿元
- 2024 年：限额 3.9 万亿元，加上结转额度实际可用 4 万亿元
- 2025 年：限额 4.4 万亿元
表 2：地方政府专项债券发行规模（2015-2025 年）
| 年度 | 新增专项债限额（万亿元） | 新增专项债实际发行额（万亿元） | 再融资专项债发行额（万亿元） | 新增一般债实际发行额（万亿元） |
|---|---|---|---|---|
| 2015 | 0.10 | 0.09 | - | 0.50 |
| 2016 | 0.40 | 0.40 | - | 0.77 |
| 2017 | 0.80 | 0.79 | - | 0.80 |
| 2018 | 1.35 | 1.35 | 0.14 | 0.82 |
| 2019 | 2.15 | 2.15 | 0.34 | 0.91 |
| 2020 | 3.75 | 3.60 | 0.54 | 0.95 |
| 2021 | 3.65 | 3.59 | 1.34 | 0.79 |
| 2022 | 3.65 | 4.04 | 1.09 | 0.72 |
| 2023 | 3.80 | 3.96 | 2.03 | 0.70 |
| 2024 | 3.90 | 4.00 | 3.48 | 0.68 |
| 2025 | 4.40 | - | - | - |
5.2 占比提升与再融资债券
- 占比提升：从 2015 年仅占地方政府债券总发行规模的 2.36%，到 2023 年已达 42.36%
- 自 2018 年起：新增专项债发行额超过新增一般债，两者差距持续拉大
- 再融资债券：随着早期债券陆续到期，再融资专项债规模逐年增加；2023 年下半年起，特殊再融资债券被大规模用于置换存量隐性债务
六、地域分布特征
6.1 区域分布不均衡
专项债券的发行在不同省份之间存在显著差异，呈现出一定的地域集中性。经济发达、财政实力较强的东部沿海省份通常获得更高的额度和发行量。
6.2 主要发行大省
- 广东省：自 2021 年起成为年度新增专项债发行规模最大的省份，连续多年超过 3000 亿元
- 山东省：自 2016 年以来稳居发行规模前三
- 江苏省：发行规模一直位居前列
6.3 影响因素
专项债额度的分配与以下因素挂钩：
- 地区财力（重要权重）
- 重大项目支出需求
- 债务风险水平
- 管理绩效
- 项目储备充分程度
表 3：2024 年新增专项债券发行额（全部 36 个发债主体）
| 序号 | 地区 | 金额（亿） | 金额占比（%） | 只数 | 只数占比（%） |
|---|---|---|---|---|---|
| 合计 | 40,032.32 | 100.00 | 1155 | 100.00 | |
| 1 | 广东省 | 4,259.00 | 10.64 | 65 | 5.63 |
| 2 | 山东省 | 3,322.00 | 8.30 | 58 | 5.02 |
| 3 | 浙江省 | 2,810.00 | 7.02 | 47 | 4.07 |
| 4 | 江苏省 | 2,365.00 | 5.91 | 16 | 1.39 |
| 5 | 四川省 | 2,157.00 | 5.39 | 33 | 2.86 |
| 6 | 河南省 | 1,907.00 | 4.76 | 60 | 5.19 |
| 7 | 安徽省 | 1,694.00 | 4.23 | 54 | 4.68 |
| 8 | 湖北省 | 1,661.00 | 4.15 | 55 | 4.76 |
| 9 | 新疆维吾尔自治区 | 1,620.00 | 4.05 | 50 | 4.33 |
| 10 | 江西省 | 1,551.00 | 3.87 | 52 | 4.50 |
| 11 | 河北省 | 1,549.00 | 3.87 | 46 | 3.98 |
| 12 | 湖南省 | 1,424.00 | 3.56 | 36 | 3.12 |
| 13 | 福建省 | 1,421.00 | 3.55 | 28 | 2.42 |
| 14 | 重庆市 | 1,205.00 | 3.01 | 27 | 2.34 |
| 15 | 北京市 | 1,048.00 | 2.62 | 29 | 2.51 |
| 16 | 陕西省 | 854.00 | 2.13 | 21 | 1.82 |
| 17 | 云南省 | 831.00 | 2.08 | 14 | 1.21 |
| 18 | 广西壮族自治区 | 801.20 | 2.00 | 20 | 1.73 |
| 19 | 深圳市 | 690.00 | 1.72 | 70 | 6.06 |
| 20 | 天津市 | 683.00 | 1.71 | 55 | 4.76 |
| 21 | 山西省 | 609.00 | 1.52 | 26 | 2.25 |
| 22 | 海南省 | 609.00 | 1.52 | 30 | 2.60 |
| 23 | 甘肃省 | 606.00 | 1.51 | 24 | 2.08 |
| 24 | 青岛市 | 581.00 | 1.45 | 51 | 4.42 |
| 25 | 贵州省 | 554.12 | 1.38 | 13 | 1.13 |
| 26 | 吉林省 | 537.00 | 1.34 | 30 | 2.60 |
| 27 | 宁波市 | 469.00 | 1.17 | 18 | 1.56 |
| 28 | 厦门市 | 444.00 | 1.11 | 40 | 3.46 |
| 29 | 上海市 | 380.00 | 0.95 | 14 | 1.21 |
| 30 | 西藏自治区 | 353.00 | 0.88 | 8 | 0.69 |
| 31 | 黑龙江省 | 345.00 | 0.86 | 22 | 1.90 |
| 32 | 内蒙古自治区 | 245.00 | 0.61 | 10 | 0.87 |
| 33 | 辽宁省 | 203.00 | 0.51 | 13 | 1.13 |
| 34 | 大连市 | 167.00 | 0.42 | 11 | 0.95 |
| 35 | 青海省 | 44.00 | 0.11 | 2 | 0.17 |
| 36 | 宁夏回族自治区 | 34.00 | 0.08 | 7 | 0.61 |
七、主要发行主体
7.1 法定发行主体
根据相关法律法规，地方政府专项债券的法定发行主体是特定的：
| 发行主体类型 | 说明 |
|---|---|
| 省级政府 | 省、自治区、直辖市人民政府是法定发行主体，具体由省级财政部门负责组织 |
| 计划单列市 | 深圳、宁波、青岛、大连、厦门经省级政府批准后可自办发行 |
7.2 市县级政府的角色
⚠️ 代发转贷模式
市、县级政府如需通过发行专项债券融资，不能自行发行。需将项目需求上报，纳入全省（区、市）的专项债券发行计划中，由省级政府统一代为发行（"代发"），再通过转贷协议将资金拨付给市县级财政部门使用（"转贷"）。
尽管债券由省级政府发行，但项目实施、资金使用管理、信息公开以及还本付息责任，原则上由实际使用资金的市县级政府承担。
7.3 "自审自发"试点
根据《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）规定：
试点地区（10省+雄安）：
| 类别 | 地区 |
|---|---|
| 省份 | 北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省 |
| 承担国家重大战略地区 | 河北雄安新区 |
试点内容：试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。
八、法律依据
8.1 核心法律法规
| 文件名称 | 文号 | 说明 |
|---|---|---|
| 中华人民共和国预算法 | - | 顶层法律依据 |
| 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 | 国发〔2014〕43 号 | 纲领性文件 |
| 财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见 | 财预〔2015〕225 号 | 限额管理 |
| 地方政府专项债务预算管理办法 | 财预〔2016〕155 号 | 预算管理 |
| 地方政府债务信息公开办法（试行） | 财预〔2018〕209 号 | 信息公开 |
| 关于全面实施预算绩效管理的意见 | 中发〔2018〕34 号 | 绩效管理 |
📚 延伸阅读
如需查阅具体的法规政策原文，请参阅 🏛️ 地方政府专项债券法规汇编
九、专项债资金的投向与使用
9.1 主要投资领域
📋 管理模式变化
根据国办发〔2024〕52号规定，专项债券投向领域已由"正面清单"管理转变为 "负面清单"管理 。未纳入负面清单的项目均可申请专项债券资金。以下为2024年实际投向参考：
2024 年专项债实际投向领域（参考）：
| 序号 | 投向领域 | 细分方向 |
|---|---|---|
| 1 | 交通基础设施 | 铁路、收费公路、民用机场、水运、城市轨道交通、城市停车场等 |
| 2 | 能源 | 天然气管网、煤炭储备、城乡电网、新能源项目（风电光伏、充电桩、储能）等 |
| 3 | 农林水利 | 农业、水利、林草业 |
| 4 | 生态环保 | 城镇污水垃圾处理、重点流域水环境治理、污泥处理等 |
| 5 | 社会事业 | 卫生健康、教育（学前、职业、高校宿舍）、养老托育、文化旅游等 |
| 6 | 城乡冷链物流 | 冷链物流、国家物流枢纽、粮食仓储、应急物资仓储、农批市场等 |
| 7 | 市政和产业园基础设施 | 供排水、供热、供气、地下管廊、产业园区基础设施等 |
| 8 | 新型基础设施 | 5G、智能化改造、云计算、数据中心、AI 基础设施等 |
| 9 | 国家重大战略项目 | 京津冀、长三角、粤港澳、成渝双城经济圈等 |
| 10 | 保障性安居工程 | 老旧小区改造、保障性租赁住房、公租房、城中村改造、棚改等 |
| 11 | 特殊重大项目 | 重大集成电路产线及配套等 |
9.2 2024 年投向结构
表 4：2024 年新增专项债券投向领域占比（完整 46 项）
| 序号 | 项目类别 | 项目数量 | 专项债只数 | 专项债规模（亿） | 规模占比（%） | 专项债作资本金金额（亿） |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 市政和产业园区基础设施 | 7797 | 654 | 10,286.88 | 32.92 | 187.00 |
| 2 | 棚户区改造 | 1562 | 266 | 2,635.54 | 8.43 | 6.27 |
| 3 | 铁路 | 406 | 180 | 2,378.70 | 7.61 | 1,579.39 |
| 4 | 医疗卫生 | 2664 | 481 | 2,222.72 | 7.11 | 4.09 |
| 5 | 农林水利 | 2411 | 422 | 1,806.82 | 5.78 | 103.64 |
| 6 | 轨道交通 | 170 | 100 | 1,637.93 | 5.24 | 173.81 |
| 7 | 其他交通基础设施 | 566 | 268 | 1,480.63 | 4.74 | 479.28 |
| 8 | 其他 | 3987 | 421 | 1,290.33 | 4.13 | 68.46 |
| 9 | 政府收费公路 | 223 | 107 | 1,104.18 | 3.53 | 350.07 |
| 10 | 城镇老旧小区改造 | 1329 | 346 | 945.09 | 3.02 | 2.70 |
| 11 | 城镇污水垃圾处理 | 999 | 288 | 746.65 | 2.39 | 34.99 |
| 12 | 冷链物流设施 | 916 | 300 | 746.16 | 2.39 | 0.25 |
| 13 | 职业教育 | 715 | 278 | 717.92 | 2.30 | 0.00 |
| 14 | 文化旅游 | 735 | 273 | 476.20 | 1.52 | 0.30 |
| 15 | 产业园区基础设施 | 296 | 54 | 459.66 | 1.47 | 0.00 |
| 16 | 其他民生服务 | 618 | 239 | 443.92 | 1.42 | 11.60 |
| 17 | 生态环保 | 372 | 166 | 251.08 | 0.80 | 12.97 |
| 18 | 城市停车场 | 410 | 190 | 233.82 | 0.75 | 1.99 |
| 19 | 乡村振兴 | 304 | 148 | 214.02 | 0.68 | 0.00 |
| 20 | 养老 | 305 | 156 | 128.44 | 0.41 | 0.10 |
| 21 | 信息基础设施 | 182 | 123 | 122.01 | 0.39 | 0.00 |
| 22 | 其他能源项目 | 110 | 75 | 120.64 | 0.39 | 28.45 |
| 23 | 托幼 | 448 | 170 | 117.64 | 0.38 | 0.00 |
| 24 | 教育 | 229 | 66 | 114.45 | 0.37 | 0.00 |
| 25 | 其他教育项目 | 178 | 117 | 111.58 | 0.36 | 0.00 |
| 26 | 能源 | 117 | 95 | 97.75 | 0.31 | 10.50 |
| 27 | 民生服务 | 89 | 62 | 63.39 | 0.20 | 0.00 |
| 28 | 新型基础设施 | 94 | 50 | 61.91 | 0.20 | 0.00 |
| 29 | 融合基础设施 | 59 | 59 | 46.36 | 0.15 | 2.00 |
| 30 | 农业农村 | 42 | 21 | 32.28 | 0.10 | 0.00 |
| 31 | 保障性安居工程 | 37 | 21 | 29.07 | 0.09 | 0.00 |
| 32 | 创新基础设施 | 24 | 32 | 27.79 | 0.09 | 0.00 |
| 33 | 天然气管网 | 42 | 37 | 26.74 | 0.09 | 0.80 |
| 34 | 交通 | 23 | 18 | 19.82 | 0.06 | 1.11 |
| 35 | 社会事业 | 27 | 22 | 16.88 | 0.05 | 0.00 |
| 36 | 其他社会事业 | 21 | 20 | 14.91 | 0.05 | 0.00 |
| 37 | 保障性租赁住房 | 12 | 8 | 5.86 | 0.02 | 0.00 |
| 38 | 新能源 | 6 | 6 | 4.40 | 0.01 | 0.00 |
| 39 | 民用机场（含通用机场） | 1 | 1 | 3.00 | 0.01 | 0.00 |
| 40 | 供热 | 2 | 1 | 2.50 | 0.01 | 0.00 |
| 41 | 土地储备 | 4 | 3 | 1.48 | 0.00 | 0.00 |
| 42 | 扶贫 | 1 | 1 | 1.40 | 0.00 | 0.00 |
| 43 | 储气设施 | 3 | 4 | 0.83 | 0.00 | 0.00 |
| 44 | 城乡电网 | 1 | 1 | 0.50 | 0.00 | 0.00 |
| 45 | 供排水 | 1 | 1 | 0.35 | 0.00 | 0.00 |
| 46 | 粮食仓储物流设施 | 1 | 1 | 0.25 | 0.00 | 0.00 |
9.3 债务风险等级评定
2019 年起，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为"红橙黄绿"四档：
📊 债务率计算公式
债务率 =（地方政府债务余额 + 隐性债务）/ 综合财力
综合财力主要包括：一般公共预算收入 + 政府性基金收入 + 上级补助
| 风险等级 | 颜色 | 债务率范围 |
|---|---|---|
| 高风险 | 🔴 红色 | ≥300% |
| 较高风险 | 🟠 橙色 | 200%～ 300% |
| 中等风险 | 🟡 黄色 | 120%～ 200% |
| 低风险 | 🟢 绿色 | <120% |
9.4 投向领域的"负面清单"与"正面清单"
📋 政策变化提示
2024年12月，国办发〔2024〕52号对专项债券投向领域管理进行了重大调整： 由"正面清单"管理转变为"负面清单"管理 。未纳入负面清单的项目均可申请专项债券资金。
投向领域"负面清单"
🚫 禁止投向领域（国办发〔2024〕52号）
根据《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）附件1《地方政府专项债券禁止类项目清单》：
一、完全无收益的项目
二、楼堂馆所
- 党政机关办公用房、技术用房
- 党校（行政学院）、培训中心
- 行政会议中心、干部职工疗养院
- 其他各类楼堂馆所
三、形象工程和政绩工程
- 巨型雕塑
- 过度化的景观提升和街区亮化工程
- 文化庆典和主题论坛场地设施
- 其他各类形象工程和政绩工程
四、房地产等项目
- 除保障性住房、土地储备以外的房地产开发
- 主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施
五、一般竞争性产业项目
一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。
TIP
- 鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设
- 允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地
- 允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房
📋 点击展开：财预〔2021〕115号 禁止类项目清单（含高风险地区限制）
根据《关于印发〈地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单〉的通知》（财预〔2021〕115号 2021年9月30日）：
一、全国通用禁止类项目
（一）楼堂馆所
- 党政机关办公用房、技术用房
- 党校行政学院
- 干部培训中心
- 行政会议中心
- 干部职工疗养院
- 其他各类楼堂馆所
（二）形象工程和政绩工程
- 城市大型雕塑
- 景观提升工程
- 街区亮化工程
- 园林绿化工程
- 文化庆典和主题论坛场地设施
- 其他各类形象工程和政绩工程
（三）房地产等其他项目
- 一般房地产开发
- 企业生产线或生产设备
- 用于租赁住房建设以外的土地储备
- 主题公园等商业设施
二、高风险地区禁止类项目
⚠️ 高风险地区定义
高风险地区指上年度地方政府债务（含法定债务和隐性债务）风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区。
在全国通用禁止类项目的基础上，高风险地区增加以下禁止类项目：
| 领域 | 禁止类项目 |
|---|---|
| 交通基础设施 | 城市轨道交通 |
| 社会事业 | 除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目 |
| 市政基础设施 | 除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目 |
| 棚户区改造 | 棚户区改造新开工项目 |
2024年地方政府专项债券投向领域细目
📋 点击展开：十一大投向领域具体项目列表
| 领域 | 具体项目 |
|---|---|
| 一、交通基础设施 | （一）铁路（含城际铁路和铁路专用线）；（二）收费公路；（三）民用机场（不含通用机场）；（四）水运；（五）城市轨道交通；（六）城市停车场；（七）综合交通枢纽 |
| 二、能源 | （一）天然气管网和储气设施；（二）煤炭储备设施；（三）城乡电网（农村电网改造升级、城市配电网、边远地区商网型新能源微电网）；（四）大型风电基地、大型光伏基地、抽水蓄能电站等绿色低碳能源基地（含深远海风电及其送出工程）、村镇可再生能源供热；（五）新能源汽车充电桩；（六）公共领域充换电基础设施 |
| 三、农田水利 | （一）农业；（二）水利；（三）林草业 |
| 四、生态环保 | 城镇污水垃圾收集处理 |
| 五、社会事业 | （一）卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）；（二）教育（学前教育和职业教育）；（三）养老托育；（四）文化旅游；（五）其他社会事业 |
| 六、城乡冷链等物流基础设施 | （一）城乡冷链物流设施（含国家物流枢纽、农产品批发市场）；（二）粮食仓储物流设施；（三）应急物资仓储物流设施（含应急物资中转站、生活物资城郊大仓基地）；（四）农产品批发市场 |
| 七、市政和产业园区基础设施 | （一）市政基础设施：1.供排水 2.供热 3.供气 4.地下管廊；（二）产业园区基础设施 |
| 八、国家重大战略项目 | （一）京津冀协同发展；（二）长江经济带发展；（三）"一带一路"建设；（四）粤港澳大湾区建设；（五）长三角一体化发展；（六）推进海南深化改革开放；（七）黄河流域生态保护和高质量发展；（八）成渝地区双城经济圈 |
| 九、保障性安居工程 | （一）城镇老旧小区改造；（二）保障性租赁住房；（三）棚户区改造（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）；（四）公共租赁住房；（五）城中村改造；（六）保障性住房 |
| 十、新型基础设施 | （一）市政、公共服务等民生领域信息化；（二）云计算、数据中心、人工智能基础设施（主要支持国家算力枢纽节点和国家数据中心集群）；（三）轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造；（四）国家级、省级公共技术服务和数字化转型平台 |
| 十一、特殊重大项目 | （一）符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施；（二）其他特殊重大项目 |
用作项目资本金范围"正面清单"
✅ 可用作资本金的领域（国办发〔2024〕52号）
根据国办发〔2024〕52号附件2《地方政府专项债券可用作项目资本金的行业》：
| 序号 | 行业领域 |
|---|---|
| 1-6 | 铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、货运综合枢纽、城市停车场 |
| 7-11 | 天然气管网和储气设施、煤炭储备设施、城乡电网、新能源、水利 |
| 12-15 | 城镇污水垃圾处理/再生水利用/固废利用、卫生健康、养老托育、供排水 |
| 16-18 | 供热（含供热计量改造、长距离供热管道）、供气、国家级/省级产业园区基础设施 |
| 19-20 | 城市更新（老旧小区/棚户区/城中村/老旧街区/老旧厂区改造）、保障性住房 |
| 21-22 | 新型基础设施（云计算、数据中心、算力设备等）、前瞻性战略性新兴产业基础设施（集成电路、信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等） |
📋 点击展开：厅字〔2019〕33号 可用作资本金行业（17项）
根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：
| 序号 | 领域 |
|---|---|
| （一） | 铁路 |
| （二） | 收费公路 |
| （三） | 干线和东部地区支线机场 |
| （四） | 内河航电枢纽和港口 |
| （五） | 城市停车场 |
| （六） | 天然气管网和储气设施 |
| （七） | 煤炭储备设施 |
| （八） | 城乡电网 |
| （九） | 新能源项目 |
| （十） | 水利 |
| （十一） | 城镇污水垃圾处理 |
| （十二） | 供排水 |
| （十三） | 供热（含供热计量改造、长距离供热管道） |
| （十四） | 供气 |
| （十五） | 国家级产业园区基础设施 |
| （十六） | 保障性住房 |
| （十七） | 符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施 |
9.5 专项债券用作项目资本金
允许将部分专项债券资金用作符合条件的重大项目资本金，是近年来专项债券管理的重要创新。
| 要点 | 说明 |
|---|---|
| 政策起始 | 2019 年提出，后逐步扩大范围 |
| 规模上限 | 30%（占该省份用于项目建设专项债规模），由最初的25%提高（国办发〔2024〕52号） |
| 实际使用 | 2020-2024 年间实际使用比例约 7%-10%，远未达上限 |
| 严格条件 | 项目收益在偿还专项债本息后，剩余专项收入须足以吸引市场化融资 |
十、发行流程与关键环节
10.1 发债基本条件
📋 点击展开：发债基本条件详解
（一）项目入库
- 项目应录入国家发展改革委的重大项目库和财政部专项债券项目库
- 经审核通过纳入当年新增专项债券项目清单
（二）项目单位合法
- 项目单位一般为行政事业单位或国有全资企业
- 市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位
（三）项目具有公益属性
- 项目具有一定收益，收益与融资能够自求平衡
- 为社会公共利益服务、不以营利为目的
（四）项目自身有一定的收益
- 以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息来源
（五）项目的资金筹措及实施计划
- 资本金及到位情况
- 地方政府专项债券资金
- 科学提出实施计划：统筹考虑投资规模和资金来源，对照项目现状与目标任务，按照项目的重要性、紧迫性，结合项目前期工作情况
（六）项目的预期收益、支出及融资平衡情况
项目收益指债券存续期内的项目总收益。项目预期收益测算按照相关性原则、直接性原则、可衡量原则进行：
- 运营收入测算：明确运营收入内容、收入类型、取得收入的合法性依据及测算方法
- 运营成本测算：明确运营成本内容、成本类型、计算依据及测算方法
- 项目预期收益：计算项目收入，扣除成本消耗、相关税费等，计算项目预期收益
现金流分析要求：在现行会计规定、税收法规和价格体系下，通过财务效益与费用的预测，编制相关财务分析报表，计算评价指标，分析项目的财务盈利能力、偿债能力，据以判断项目的收益融资平衡可行性。
本息覆盖倍数要求：必须大于 1，一般应高于 1.2。当本息覆盖倍数小于1时，表示可用于专项债券还本付息的资金不足以偿付发行债券之本息。
10.2 评审前置条件
📋 点击展开：11项评审前置条件详解
1. 项目是否为有一定收益的公益性项目
根据财预〔2010〕412号规定，"公益性项目"是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目（如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）。
⚠️ 不具备发债条件的情形
- 项目自身无收益
- 收入为土地出让收入50%以上
- 土地收入财政运营补贴超过50%以上
- 打捆项目中公益性项目投资额占比低于50%或发债需求超过公益性项目投资总额
2. 项目立项情况
无立项文件（含可研批复）视为不具备发债条件。
3. 资本金落实情况
未落实资本金或资本金来源不合规，落实合规资本金但资本金比例低于《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）相关规定的，视为不具备发债条件。
4. 项目收益对债券本息覆盖情况
无成本收益测算或债券存续期内收益覆盖融资本息倍数低于1.2倍即视为不具备发债条件。
5. 项目收益的合规、合理性
以下情形视为不具备发债条件：
- 收入明显不合理合规的
- 收入明显不属于项目收入的
- 一般公共预算收入作为项目收入的
- 收入测算明显高于参照标准且无正当理由的
📋 土地出让收入计提要求
根据《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，涉及土地出让收入的项目，应按以下比例计提：
- 按当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提
- 若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入**8%**计提
- 或按当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提
若未进行计提，视为不具备发债条件。
6. 成本的合规、合理性
应列未列的成本支出、成本测算明显低于行业标准等不合理的情形，视为不具备发债条件。
7. 申报当年是否有发债需求
申报当年无发债计划视为不具备发债条件。
8. 项目前期准备
| 手续类型 | 要求 |
|---|---|
| 用地审批 | 未提供征地批文或用地预审（选址意见书）视为不具备发债条件（无需办理用地手续的项目需提供相应依据） |
| 环境评估 | 未取得环评批复、登记、备案等手续，或擅自改变环境影响评价类别的，视为不具备发债条件 |
9. 项目开工情况
项目预计开工时间过晚视为不具备发债条件。
10. 方案编制的完备性
方案内容存在投资概算、运营成本测算、还款保障措施、风险管理措施等重大缺失的，视为不具备发债条件。
11. 事前绩效评估
未上传项目的绩效目标申报表、事前绩效评估表、事前绩效评估报告的，视为不具备发债条件。
评审前置条件速查表：
| 条件 | 不具备发债条件的情形 |
|---|---|
| 公益性项目 | 项目自身无收益，或土地出让收入占比超 50% |
| 项目立项 | 无立项文件（含可研批复） |
| 资本金落实 | 未落实资本金或资本金比例低于国发〔2019〕26号规定 |
| 收益覆盖 | 债券存续期内收益覆盖融资本息倍数低于 1.2 倍 |
| 收入合规 | 收入明显不合理、一般公共预算收入作为项目收入 |
| 发债需求 | 申报当年无发债计划 |
| 用地审批 | 未提供征地批文或用地预审 |
| 环境评估 | 未取得环评批复、登记、备案等手续 |
| 项目开工 | 预计开工时间过晚 |
| 方案完备 | 投资概算、运营成本测算等重大缺失 |
| 负面清单 | 列入专项债券负面清单 |
| 绩效评估 | 未上传绩效目标申报表、事前绩效评估表 |
10.3 申报不成功的主要原因
⚠️ 常见失败原因
- 项目不符合投向领域规定
- 项目不符合资本金管理要求
- 项目不符合前期工作要求
- 项目不符合国家规划、行业政策等
- 项目不符合公益性、收益性要求
10.4 发债流程
总体来看，专项债申报流程分为三个步骤：
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 第一步：需求上报 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 申报流程：项目主管部门和项目单位筛选符合要求的项目 │
│ • 通过财政部门债务管理系统和发改部门重大项目库逐级上报 │
│ • 申报必备条件：项目立项和可研 │
│ • 申报窗口：通常为上一年度11月和当年度4月 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 第二步：项目评审 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 评审流程：新项目需编制"一案两书"参与全省专家评审 │
│ • 评审通过的项目纳入全省发行备选库管理 │
│ • 评审必备条件：一案两书、用地、环评、开工文件等 │
│ • 评审窗口：每年约3次，通常12月和次年5月固定开展 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 第三步：债券发行 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 发行流程：财政厅分两批次下达专项债券额度 │
│ • 发行必备条件：项目已处于开工或施工招投标阶段 │
│ • 发行窗口：提前批3月底前，第二批10月底前发行完毕 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘💡 "一案两书"
一案两书是指：
- 实施方案 — 项目实施方案
- 财务评估书 — 项目财务评估报告
- 法律意见书 — 项目法律意见书
10.5 地方实践案例：湖南省"两上两下"流程
根据《湖南省推进地方政府专项债券项目"自审自发"试点实施方案》（湘政办发〔2025〕7号），湖南省建立了"两上两下流程、三方联合审核、四库滚动管理"的工作机制：
"四库"滚动管理
| 子库 | 管理内容 | 阶段说明 |
|---|---|---|
| 储备库 | 常态化储备项目 | 经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的项目 |
| 核准库 | 通过省级三方联审 | 报省人民政府审核批准后纳入，同步报国家发改委、财政部备案 |
| 发行库 | 完成发行前终审 | 原则上5月底前完成全年项目终审 |
| 存续库 | 已发行债券项目 | 6月底前完成全年发行，纳入存续库管理 |
"两上两下"流程
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 一上：申报进入储备库 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 各级各部门常态化开展项目储备 │
│ • 每年10月底前将下一年度项目集中报送省发改委 │
│ • 次年1月底、3月底前进行补充报送 │
│ • 每批次项目在一个月内审核完毕并反馈市县 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 一下：债券限额下达 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 省财政厅根据国家下达的新增专项债券限额合理分配 │
│ • 向承担国省重大战略任务、资金管理规范、使用效益好的地区倾斜 │
│ • 优先支持存量在建项目后续资金需求 │
│ • 项目自身条件不足的限额可调整到其他亟需地区 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 二上：申报进入发行库 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 市县根据项目实施进度、轻重缓急确认发行项目 │
│ • 经同级政府同意后向省财政厅申报发行 │
│ • 省发改委、省财政厅联合终审，原则上5月底前完成 │
│ • 终审通过项目纳入发行库管理 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 二下：专项债券转贷市县 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 省财政厅将发行后的专项债券转贷市县 │
│ • 各级财政按项目实施进度及时拨付债券资金 │
│ • 原则上6月底前完成全年专项债券发行工作 │
│ • 已发行项目纳入存续库管理 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘"三方联审"机制
| 审核主体 | 审核重点 |
|---|---|
| 发改部门 | ① 是否符合负面清单要求 ② 是否符合资本金行业要求 ③ 是否完成可研、初设和概算审批 ④ 项目总投资和年度投资计划是否合理 |
| 财政部门 | ① 融资平衡方案是否合理（含区域平衡能力论证）② 是否开展事前绩效评估 ③ 债券资金额度需求是否合理 |
| 项目主管部门 | ① 是否符合行业规划和政策要求 ② 建设内容、项目收益测算是否合理 |
📊 湖南省时间节点汇总
| 节点 | 时间要求 |
|---|---|
| 下年度项目集中报送 | 每年10月底前 |
| 项目补充报送 | 次年1月底、3月底前 |
| 发行前终审完成 | 5月底前 |
| 全年发行完成 | 6月底前 |
| 资金闲置6个月 | 按程序调整至本地区其他项目 |
| 资金闲置12个月 | 由省财政厅收回分配至其他地区 |
十一、如何参与
11.1 介入手段与方式
- 培训指导（免费提供培训指导、项目谋划、项目梳理服务）
- 推荐有实力的咨询公司
- 编制项目实施方案
- 委托咨询公司完成一案两书的编制
11.2 常见动作
首先，定性分析领域是否符合：
- 项目投向领域要准确，符合专项债十大投向领域及其分项领域
- 领域外项目、多领域组合项目不支持
- 建设内容与选择的投向领域相对应
第二，核心要领——围绕收益性做文章：
💡 "肥瘦搭配"的策划原则
把项目分四类：
- A 类：领域符合，且有充足收益的公益性项目
- B 类：领域符合，收益较少的公益性项目
- C 类：领域符合，少有收益，或领域模糊不好定位的项目
- D 类：领域不符合，不在专项债支持范围的项目
策略：优选 A 类项目，毙掉 D 类项目，进一步明确 C 类项目边界，重点策划 B 类项目
第三，注意项目成熟度：
- 手续是否办得下来
- 能否实现顺利开工
11.3 项目谋划原则
对专项债项目资金平衡方案的优化，应在策划包装项目阶段，就考虑如何增大收入：
| 原则 | 说明 |
|---|---|
| 远近统筹 | 立足规划谋划项目，对资源归纳整理 |
| 同类合并 | 立足要素谋划项目，将多个子项目合并或重组 |
| 肥瘦搭配 | 立足资金谋划项目，挖掘收益来源，提升可融资性 |
十二、资金拨付流程
专项债券资金拨付的一般流程包括：
12.1 设立债券资金专户
📋 专户管理要求
- 专项债券资金实行专户管理
- 一个项目一个专用账户
- 对资金实行闭环管理
- 确保专款专用、专账核算
- 债券资金专户严禁存放非债券资金或用作其他用途
项目单位类型与专户设立：
| 项目单位类型 | 专户设立方式 |
|---|---|
| 预算单位 | 在县或市级国库集中支付中心设立债券资金管理专用账户 |
| 非预算单位或国有独资企业 | 财政部门先划转主管部门，再划转非预算单位监管账户 |
12.2 债券资金拨付
- 实行自上而下、层层拨付
- 省级财政部门于5 个工作日内拨付到市级财政国库
- 市级财政部门在30 日内将债券资金拨付到项目单位
- 县级财政部门在10 个工作日内将债券资金拨付到专用账户
- 专项债券资金应在债券资金下达后一年内支出完毕
12.3 债券用款支付申请
- 专项债券资金纳入国库集中支付管理
- 办理资金支付时，项目单位应将"项目收益专项债券用款支付申请表"报项目主管部门审批
- 需提供真实合法的中标通知书、施工合同、税票、工程量清单、投资评审结果等
- 未经审批或不符合使用范围的，不得从债券资金专户拨付资金
12.4 结余资金用途调整
- 项目竣工验收后，债券资金仍有结余的，通常应在项目竣工验收合格后3 个月内交回同级财政
- 按相关程序用于偿还对应项目收益专项债券本金
十三、投后管理
🎯 核心主题
专项债券投后管理指的是新增专项债券存续期内，专项债券资金拨付使用之后的各类管理活动，主要包括：项目建设管理、项目资产管理、偿债管理和项目监督。
13.1 项目建设管理
项目建设管理指的是从项目开工至项目竣工完成两算、专项债券完成支出的过程。项目建设管理的核心管控指标是开工率、专项债券支出率、竣工率和结算率。
| 关键指标 | 相关性 |
|---|---|
| 开工率、专项债券支出率 | 与要素保障直接相关 |
| 竣工率、结算率 | 与配套资金相关 |
| 管理重点 | 施工进度与债券发行不匹配，表现为专项债券资金的调整 |
项目建设管理的目标：加快支出进度、减少非必要资金调整、尽快完成项目清算。
专项债券调整的五种类型
⚠️ 需进行资金调整的情形
- 项目实施过程中因政策变化、规划调整等原因造成重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的
- 项目竣工后专项债券资金产生结余，以及其他原因导致债券资金沉淀12个月以上的
- 专项债券下达3个月后项目未开工或发行**6个月后资金支出进度低于50%**的
- 各级发改、财政、审计部门通过监测、监督、检查等方式，以及巡视巡察发现专项债券使用中存在截留挤占挪用、虚报项目骗取专项债券资金、擅自改变资金用途等违规问题
- 各县（市、区）因综合财力下降等原因，导致全口径债务风险等级可能变为红色等级，需暂停项目建设，收回专项债券资金的
13.2 项目资产管理
🎯 资产管理核心
资产管理包括资产登记、资产运营、资产监管和资产处置。出资责任不同适用不同管理办法：
| 项目类型 | 适用法规 |
|---|---|
| 政府直接投资项目 | 《行政事业性国有资产管理条例》 |
| 资本金注入项目 | 《企业国有资产法》 |
资产管理的核心是与项目单位其他资产隔离，划分专项债券资产类型，明确资产管理主体单位，建立专项债券资产监管和资产处置制度。
13.2.1 资产登记
资产登记是投后管理的基础。国办发〔2024〕52号文重点提到了资产登记，要求建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。
📋 点击展开：三类项目的资产登记方式
一、政府直接投资项目
建设资金来源为专项债券、预算内、行政事业单位自有资金，由行政事业单位作为资产管理单位直接组织建设实施。专项债券项目资产登记在资产管理单位名下，依据《政府会计制度》《行政事业性国有资产管理条例》等进行会计核算和资产管理。
二、专项债券作为项目资本金注入的项目
由国有企业负责组织建设实施，由行政事业单位代表政府履行出资人职责，项目建成后政府投资形成相应国有产权。项目资产登记在国有企业名下，依据《企业国有资产法》及企业会计准则进行会计核算和资产管理。财政部门将所投入的专项债券资本金计入长期股权投资等科目，资产管理单位设置备查簿，登记项目和资产总体情况、资本金占比、所享有资产权益和收入等。
💡 重要提示
按此办法处理，专项债并不作为国有企业的负债，不增加国有企业负债率。
三、其他组合使用专项债券与市场化融资等资金的项目
由国有企业负责组织建设实施，建成后按照出资比例和相关制度，分别登记在资产管理单位和国有企业名下。资产管理单位投入的专项债券形成的资产，按照委托代建项目方式做好会计核算，并设置备查簿，登记项目和资产总体情况、专项债券出资占比、所享有资产权益和收入等。国有企业将其他资金投入形成的资产，按相关规定做好会计核算和资产管理。
这与《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（财会〔2025〕17号）的要求是一致的。在实际执行中，对于城市更新等涉及多个部门的项目，会存在申报单位（资产登记单位）、资产持有单位、运营单位不一致，或是存在多个资产持有单位、运营单位的情况，需要在项目申报阶段明确各方责任。
13.2.2 资产运营
资产运营是实现项目效益的关键。运营方式包括自主运营和委托运营。
⚠️ 当前资产运营中的主要问题
问题一：未经过法定程序签订运营单位经营协议
- 项目单位与项目运营方主要通过会议纪要方式委托国有平台公司运营，大部分项目未通过公开方式选择运营方，民营企业参与度较低
- 运营协议内容不规范 — 部分运营协议未对专项债券偿还相关责任、运营标准及考核要求、运维服务的范围、内容、目标效果、费用和违约责任等内容进行约定
- 专项债券统一运营与地方分类管理存在冲突 — 同一个项目涉及多个资产持有单位及多家运营公司
问题二：财务管理不规范，未进行专户/专账管理
- 项目业主、运营方未设置专账（户）管理，无法准确判断具体项目的上缴情况
- 财政部门对项目真实运营和收入状况缺少监管，上缴收入年度间变化大
- 项目单位上缴科目错误，将专项债券对应的专项收入缴入了一般公共预算科目
问题三：基础设施及公共服务价格机制不完善、不健全
- 部分领域收费机制未建立（如非集中供水区域的污水处理费征收）
- 政府指导定价调价机制不完善，部分领域价格超过10年未调整，收入成本长期倒挂
✅ 资产运营管理建议
- 完善经营授权机制
- 完善财务管理制度
- 完善政府指导价格管理机制
- 建立健全专项债券项目运营财务收支核算体系
- 政府直接投资项目应按科目对项目收入进行管理
- 资本金注入项目和其他组合融资项目应按照约定的比例对项目收入实行分账管理
13.2.3 资产监管
行政事业单位资产和国有企业资产均有相关的管理规定，目前地方政府专项债券资产主要通过传统系统进行监管，重点是建立资产定期汇报制度。
🚫 严禁事项
在专项债券存续期内，严禁将专项债券对应的项目资产用于为企业融资提供任何形式的担保。
13.2.4 资产处置
⚠️ 资产处置原则
专项债券存续期内，除项目实施方案中已明确处置计划外，原则上不得以无偿调拨（划转、调剂）、出售、出让、转让等方式处置专项债券对应的项目资产。
确因特殊原因需对相应资产进行处置的，经本级政府同意后，按程序报省财政厅审核，并报省政府批准后实施。
处置收入管理：
- 专项债券存续期内，专项债券项目资产处置收入按规定上缴国库，严格用于偿还债务本息
- 各级财政部门可按程序提出提前偿还专项债券申请，报省财政厅审核并报省政府批准后实施
- 暂时无法提前偿还的，应对处置收入实行专项管理，禁止挤占挪用
💡 实操建议
对于部分建设内容中含有经营性物业资产的，建议在申报时对该类资产处置做出明确的约定。对于实施方案中未明确的，应参考当地资产管理相关规定，明确处置方案，报政府决策部门批准，处置资金应优先用于偿还专项债券，对于偿还资金存在缺口的应明确缺口资金来源。
13.3 偿债管理
专项债券收入归集是偿债管理的重点。目前大部分地区尚未制定相关制度。专项收入归集比例问题是焦点，是全部上缴、约定比例上缴、分红上缴还是当年应还本息额上缴，目前均有尝试。
13.3.1 收入上缴规则
| 项目类型 | 收入上缴要求 |
|---|---|
| 政府直接投资项目 | 运营期间产生的政府性基金收入全部上缴，项目形成的专项收入根据还本付息计划上缴 |
| 资本金注入项目和其他组合融资项目 | 资产管理单位督促项目运营单位根据还本付息计划和项目融资与收益平衡方案，按照约定的比例上缴 |
项目主管部门和资产管理单位应加强专项债券项目收入征缴管理，在债券本息偿还完毕前，不得将应上缴国库的专项债券项目收入用于其他支出。
📋 收入不足时的补救措施
- 执行中专项债券项目形成的政府性基金收入和专项收入不足以偿还到期本息的，财政部门可以从相应的公益性项目单位调入收入弥补
- 项目主管部门和资产管理单位未按既定方案落实还本付息资金的，财政部门可以采取扣减相关预算资金等措施偿债
13.3.2 收入归集办法
| 收入类型 | 归集办法 |
|---|---|
| 政府性基金收入 | 以"10301政府性基金收入"科目下该项目对应的项级、目级科目缴库，不得坐收坐支 |
| 经营性等其他收入 | 项目单位应至少在专项债券还本付息时间节点的10天内，以"10310专项债务对应项目专项收入"科目下该项目对应的项级、目级科目，将专项债券本息资金缴入国库 |
13.3.3 组合融资项目收入管理
组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理：
- 项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券本息的专项收入及时足额缴入国库
- 项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时归集至项目单位按规定在银行开立的监管账户
📋 52号文要求
完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度。在偿还方面，专项债券项目收入与财政预算平衡存在一定的冲突，需要建立专门的专项债券偿债基金制度（不同于偿债备付金），目前在偿还管理方面还是缺少硬约束。
13.4 投后管理展望
✅ 核心观点
目前专项债券管理还集中在申报、项目建设阶段，对后端管理重视程度不足。专项债券投后管理是全生命周期管理的重点，需要用系统性思维，结合财税改革、国有企业改革，充分发挥有为政府和有效市场的作用，建立与高质量发展相适应的债务管理机制。
52号文再次强调专项债券额度的分配将与管理水平挂钩，向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，投后管理将越来越重要。
十四、政策法规汇编
📚 延伸阅读
本文对地方政府专项债券进行了系统性的研究分析。如需查阅具体的法规政策原文，请参阅 🏛️ 地方政府专项债券法规汇编。
14.1 核心文件
| 文件名称 | 文号 | 链接 |
|---|---|---|
| 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 | 国发〔2014〕43 号 | 查看原文 |
| 关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知 | 厅字〔2019〕33 号 | 查看原文 |
| 国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见 | 国办发〔2024〕52 号 | 查看原文 |
14.2 管理文件速查
| 类别 | 主要文件 | 链接 |
|---|---|---|
| 📋 管理文件 | 限额管理、预算管理、信息公开、绩效管理、用途调整等 | 查看全部 |
| 🏛️ 地方规定 | 四川、新疆、宁夏、湖南等地方管理办法 | 查看全部 |
14.3 常用查询平台
- 财政部地方债管理政策法规 — 财政部地方政府债务管理专栏
- 中国地方政府债券信息公开平台 — 地方债发行与披露信息平台