中央预算内投资深度研究
一、基本概念
1.1 官方定义、法律基础与核心特征
中央预算内投资（Central Budgetary Investment, CBI），根据官方解释，特指政府利用纳入财政预算管理的基本建设资金（包括预算内基本建设资金）所进行的固定资产投资活动。这些投资项目通常需经过国家发展和改革委员会的审批，并被纳入年度投资计划之中，由中央政府在年度投资预算总盘子内进行分配安排。
📜 法律基础
其法律基础根植于《政府投资条例》（国务院令第 712 号）。该条例为包括中央预算内投资在内的所有政府投资活动提供了顶层法律框架。
在此基础上，国家发改委等部门还制定了一系列具体的管理办法：
| 管理办法 | 适用范围 |
|---|---|
| 《中央预算内投资项目监督管理办法》 | 项目全生命周期监督管理 |
| 《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》 | 资本金注入方式项目 |
| 《中央预算内直接投资项目管理办法》 | 中央本级非经营性项目 |
| 《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》 | 补助或贴息方式项目 |
核心特征：
- 财政资金直接介入 — 中央政府财政资金直接参与投资决策与实施
- 严格计划审批程序 — 国家发改委在其中扮演核心角色
- 公共利益导向 — 优先支持市场机制难以有效配置资源的领域
1.2 主要目标
中央预算内投资承载着多重政策目标：
宏观经济稳定 — 作为重要的财政政策工具，具有逆周期调节功能。在经济面临下行压力时，政府往往会增加投资规模，以刺激总需求，稳定经济增长。
结构调整与战略引导 — 通过资金投向的选择，引导社会资源流向国家优先发展的领域，包括：
- 传统及新型基础设施建设
- 农业现代化与粮食安全
- 科技创新与产业升级
- 生态环境保护与绿色发展
- 社会事业发展（教育、医疗、养老托育）
- 国家安全能力建设
公共产品与服务供给 — 资助市场机制可能无法充分提供的项目，保障社会基本运转和民生福祉。
撬动社会资本 — 发挥政府投资的引导和带动作用，实现"四两拨千斤"的放大效应。
1.3 资金安排方式
1.3 资金安排方式
根据《政府投资条例》及国家发改委的相关规定，中央预算内投资资金的安排方式主要有以下几种：
- 直接投资 (Direct Investment)：指政府直接安排中央预算内投资资金建设非经营性项目。这种方式主要适用于中央本级（包括中央部门及其所属事业单位等）的公益性、非盈利性固定资产投资项目，如科研设施、国家安全设施、部分公共基础设施等。此类项目通常实行严格的审批制，需依次审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。
- 资本金注入 (Capital Injection)：指将中央预算内投资作为项目资本金，投入到经营性固定资产投资项目中。这些项目通常由企业作为项目法人，实行独立核算、自负盈亏。这种方式体现了政府与市场的结合，政府以出资人身份参与，旨在引导和带动社会投资，常用于支持具有一定收益的基础设施、产业升级等领域的项目，包括政府和社会资本合作（PPP）项目。中央投资形成的资本金属于国家资本金，由指定的政府出资人代表（如国资管理部门、事业单位、国有企业等）行使所有者权益。
- 投资补助 (Investment Subsidies)：指政府对市场不能有效配置资源、但确需支持的经营性项目，给予的无偿资金补助。补助对象通常是企业投资项目，这些项目一般实行核准制或备案制管理，而非政府投资项目的审批制。投资补助旨在降低项目投资成本，激励企业投资于符合国家政策导向的领域，如生态环保、农业、社会事业、科技创新等。
- 贷款贴息 (Interest Subsidies)：指政府对符合条件、使用了中长期银行贷款的投资项目，给予其贷款利息的补贴。与投资补助类似，贴息主要用于支持企业投资的经营性项目，通过降低融资成本来鼓励投资。获得贴息支持的项目也多采用核准或备案管理。
这几种不同的资金安排方式并非随意选择，而是体现了针对不同性质项目和政策目标的精细化管理思路。直接投资适用于政府承担完全责任的核心公共产品供给，确保公共目标的实现。资本金注入则构建了一种政府与市场主体共担风险、共享收益（或引导性收益）的伙伴关系，尤其适用于有一定经营性的项目，目的是通过政府的初期投入或信用背书来吸引和撬动更大规模的社会资本。投资补助和贷款贴息则更侧重于通过财政激励，引导企业自主投资于符合国家战略方向的领域，政府的角色是支持者而非主导者。这种差异化的工具箱使得中央预算内投资能够更灵活、更有效地服务于多样化的政策目标。
同时，明确将引导社会资本作为目标，并专门出台《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》，标志着中央预算内投资的角色正在演变，从过去可能更侧重于直接填补资金缺口，转向更加注重发挥其作为战略性工具的撬动作用，通过与市场机制的结合，放大公共资金的政策效果，引导整体投资结构向国家期望的方向调整。
二、治理与管理框架
2.1 关键法规框架
中央预算内投资的管理受到一套多层次法规体系的约束：
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 一部行政法规 │
│ 《政府投资条例》（2019年国令第712号） │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 一系列部门规章 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • 《中央预算内直接投资项目管理办法》（2014年第7号令） │
│ • 《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》（2021年第44号令） │
│ • 《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2025年第38号令） │
│ • 《中央预算内投资项目监督管理办法》（2023年第10号令） │
│ • 《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年第2号令） │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 一系列规范性文件 │
│ 各种中央预算内投资专项管理办法 │
└─────────────────────────────────────────────────────────────┘核心法规要点：
| 法规 | 发布时间 | 主要内容 |
|---|---|---|
| 《中央预算内投资项目监督管理办法》 | 2023 年（2024 年 2 月 1 日施行） | 项目全生命周期监督管理，明确各方职责 |
| 《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》 | 2021 年 | 资本金注入项目的决策、实施、股权管理和监督 |
| 《中央预算内直接投资项目管理办法》 | 2014 年（2023 年修订） | 中央本级非经营性直接投资项目审批流程 |
| 《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》 | 2025 年 | 补助或贴息方式支持的项目管理程序 |
2.2 机构职责分工
中央预算内投资的管理涉及多个层级和部门的协同配合：
2.2 机构职责分工
中央预算内投资的管理涉及多个层级和部门的协同配合：
🏛️ 国家发展和改革委员会
是中央预算内投资的核心主管部门。其职责贯穿始终，包括：制定宏观政策和具体管理规则；负责重大项目或特定类型项目（如直接投资、资本金注入项目）的审批或核准；编制和下达年度中央预算内投资计划；指导和协调全国范围内的项目监督管理工作，推动建立健全监管体系；组织开展绩效评价和后评价；并与其他相关部委进行沟通协调。
💰 财政部
主要负责预算管理和资金监管。其职责侧重于确保中央预算内投资资金纳入国家财政预算体系，保障资金来源合规，监督资金拨付和使用的财政财务合规性。相较于国家发改委侧重项目规划、审批和投向管理，财政部更关注资金的预算属性和财政纪律。两者需要密切配合，例如，发改委下达投资计划后，需要财政部门及时足额拨付资金；审计署发现的问题可能同时涉及两部门在资金分配或绩效管理方面的职责。
🏢 国务院相关行业主管部门
（如农业农村部、文旅部、卫健委、教育部、生态环境部等）：作为项目批复或投资计划的联合发文或会签单位，它们在各自行业领域内履行监管职责。它们参与制定本领域的专项规划和投资管理细则，为项目评审提供行业技术标准和专业意见，并对本行业项目的实施情况、是否符合行业规范和政策目标进行监督检查。
📍 地方各级发展改革部门
在中央预算内投资管理链条中扮演着承上启下的关键角色。它们负责：组织本地区项目的初步筛选、审核和打包上报；接收国家发改委下达的投资计划，特别是对“打捆切块”下达的计划进行分解，落实到具体项目；督促落实地方配套资金；并承担属地监管责任，组织开展日常调度、在线监测和现场检查。地方政府对本地项目的实施和资金使用负有主体责任。
🏗️ 中央单位
指直接承担中央预算内投资项目的中央部门及其派出机构、直属事业单位、计划单列企业集团和中央管理企业等。它们作为项目（法人）单位或其上级主管单位，直接向国家发改委或相关部门申请资金，负责项目的组织实施，并对本单位及下属单位承担的投资项目负有主要的日常管理和监督责任。
2.3 管理流程
省级发改委根据专项规划及区域规划以及中央预算内投资专项相关要求，提前做好项目储备工作。
国家发改委根据国家政策统一下发年度投资计划编制工作的通知，省级发改及中央有关单位根据投资要求的投向及相关要求组织年度投资计划及资金申请报告的编制工作，并通过全国投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库）报送至国家发改委。国家发改委组织审核及评审评估，并根据评审情况下达各省资金申请报告批复。省级发改委根据批复情况汇总本地区年度投资计划报送国家发改委。国家发改委组织执行计划和监督管理。
📋 资金申请报告包含内容
除建设和支持标准明确的项目以及中央预算内支持的中央本级项目等情形外，其他申请列入年度投资计划的项目，应当依据中央预算内投资专项管理办法或工作方案的规定，提交资金申请报告。资金申请报告应当包括以下内容：
- 项目单位的基本情况
- 项目的基本情况（含项目代码、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况等）
- 项目列入政府投资项目库和三年滚动投资计划，并通过投资在线平台（国家重大建设项目库）完成审批（核准或备案）的情况
- 申请中央预算内投资的依据和支持条件的符合性
- 国家发展改革委规定的其他条件
✅ 资金申请报告审核要点
| 审核项 | 具体要求 |
|---|---|
| 规划符合性 | 符合有关规划和产业政策要求，以及专项支持范围和标准 |
| 项目代码 | 已取得项目代码，并完成审批（核准或备案） |
| 建设条件 | 用地、环境影响评价等主要建设条件基本落实，计划新开工项目前期工作成熟、手续完备，在建项目各项审批手续完备 |
| 投资合理性 | 建设内容及投资需求合理，建设资金落实，符合地方的政府投资能力要求 |
| 资金结转 | 以前年度安排的资金不存在大量结转情形 |
| 信用状况 | 项目单位未被列入严重失信主体名单或存在政务失信记录 |
📝 年度投资计划申请报告包含内容
- 投资计划有关项目的基本情况，包括项目名称、建设内容、总投资、建设条件落实情况、年度建设内容及年度投资计划需求、资金来源、绩效目标、是否会新增地方政府隐性债务、按规定拟采取的资金安排方式、项目单位和责任人、日常监管责任单位和监管责任人等；
- 已通过全国投资项目在线审批监管平台完成审批（核准、备案）情况；
- 申请中央预算内投资支持的主要理由和政策依据；
- 管理办法或工作方案要求提供的其他内容。
三、投资规模、趋势与财政重要性
3.1 年度投资规模的历史趋势分析 (2015-2025 年)
中央预算内投资作为中央财政直接调控经济的重要手段，其年度规模是观察国家投资重点和宏观政策力度的关键指标。
📊 2024 年投资构成
《2025 年中央预算内投资支出预算表》显示，2024 年中央预算内投资中：
- 中央本级支出：1635 亿元
- 对地方转移支付：5715 亿元
表 1：中央预算内投资年度计划规模
| 年份 | 投资规模（亿元） | 同比增长 |
|---|---|---|
| 2015 | 4,776 | - |
| 2016 | 5,000 | +4.7% |
| 2017 | 5,076 | +1.5% |
| 2018 | 5,376 | +5.9% |
| 2019 | 5,776 | +7.4% |
| 2020 | 6,000 | +3.9% |
| 2021 | 6,100 | +1.7% |
| 2022 | 6,400 | +4.9% |
| 2023 | 6,800 | +6.3% |
| 2024 | 7,000 | +2.9% |
| 2025 | 7,350（预算数） | +5.0% |
3.2 中央预算内投资的相对财政与经济重要性
评估中央预算内投资的重要性，不仅要看其绝对规模，更要考察其在中央财政支出和国民经济总量中的相对比重。
- 占中央财政支出的比重：中央财政支出主要包括中央本级支出和对地方的转移支付。中央预算内投资是中央本级支出的重要组成部分，但并非全部。例如，2024年计划安排的7000亿元中央预算内投资中，约2000亿元用于中央本级项目，5000亿元通过转移支付形式下达到地方。相比之下，中央对地方的转移支付总额巨大，近年来已占中央一般公共预算支出的70%以上，总额超过10万亿元人民币。据此粗略估算，中央预算内投资（无论是总额还是本级部分）占中央一般公共预算总支出或本级支出的比重相对有限，可能在本级支出的15%-20%区间内，占总支出（含转移支付）的比例则更低。这表明，虽然中央预算内投资是重要的政策工具，但在中央财政的整体盘子中，其直接支出规模远小于转移支付等其他项目。
- 占固定资产投资的比重：有分析指出，近年来国家预算内资金（此概念可能比中央预算内投资更宽泛，包含地方预算内投资）占整体固定资产投资的比重呈上升趋势，2023年约为9.8%。中央预算内投资作为其中的一部分，其占全社会固定资产投资的比重会更低。这进一步说明，中央预算内投资的主要作用并非依靠自身规模支撑整体投资，而是通过引导和撬动其他来源的资金（如地方政府专项债、银行贷款、民间投资等）来发挥作用。
- 占GDP的比重：中国的GDP总量已超过120万亿元人民币。每年数千亿规模的中央预算内投资，占GDP的比重通常低于1%。例如，2024年7000亿元的计划投资约占当年GDP（预计）的0.5%-0.6%。相比之下，国家财政性教育经费支出占GDP比重连续多年保持在4%以上。这显示中央预算内投资对GDP的直接贡献相对较小。
表 2：中央预算内投资相对重要性估算 (部分年份)
| 年度 | CBI计划规模 (亿元) | 中央一般公共预算支出 (亿元) | CBI占中央支出比重 | 固定资产投资（万亿元） | CBI占固定资产投资比重 | GDP (万亿元) | CBI占GDP比重 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2015 | 4776 | 25542.15 | 18.70% | 34.78 | 1.37% | 70.25 | 0.68% |
| 2016 | 5000 | 27403.85 | 18.25% | 37.2 | 1.34% | 76.12 | 0.66% |
| 2017 | 5076 | 29857.15 | 17.00% | 39.49 | 1.29% | 84.74 | 0.60% |
| 2018 | 5376 | 32707.81 | 16.44% | 41.82 | 1.29% | 93.6 | 0.57% |
| 2019 | 5776 | 35115.15 | 16.45% | 43.95 | 1.31% | 100.59 | 0.57% |
| 2020 | 6000 | 35095.37 | 17.10% | 45.12 | 1.33% | 103.49 | 0.58% |
| 2021 | 6100 | 35049.96 | 17.40% | 47.3 | 1.29% | 117.38 | 0.52% |
| 2022 | 6400 | 35570.83 | 17.99% | 49.6 | 1.29% | 123.4 | 0.52% |
| 2023 | 6800 | 38219.48 | 17.79% | 50.97 | 1.33% | 129.41 | 0.53% |
| 2024 | 7000 | 40720.18 | 17.19% | 52.09 | 1.34% | 134.91 | 0.52% |
| 2025 | 7350 | 43543 | 16.88% | - | - | - | - |
综合来看，尽管中央预算内投资的绝对数额巨大且持续增长，但其在中央财政总支出和国民经济总量中的占比并不高。这一定位决定了其政策功能的侧重点：并非以量取胜，而是通过精准投向国家战略重点领域，发挥“信号灯”和“催化剂”的作用，引导更庞大的地方政府投资、金融信贷和社会资本，共同服务于宏观调控和结构优化的目标。
四、战略重点与投向结构
4.1 主要投资领域概览
中央预算内投资总体支持方向须符合《政府投资条例》的有关规定，投向市场不能有效配置资源的公共领域。
| 序号 | 领域 | 主要支持方向 |
|---|---|---|
| 1️⃣ | 生态环境保护 | 生态保护和修复、污染治理和节能减碳、生态文明建设 |
| 2️⃣ | 农业 | 粮食安全保障、藏粮于地藏粮于技、农业绿色发展 |
| 3️⃣ | 水利 | 国家水网骨干工程、水安全保障工程、重大水利项目 |
| 4️⃣ | 基础设施 | 铁路、公路、民航、保障性安居工程、城乡冷链和国家物流枢纽 |
| 5️⃣ | 社会领域 | 医疗卫生服务体系、文化保护传承、教育强国、全民健身设施 |
| 6️⃣ | 重大区域战略 | 京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等 |
4.2 投资重点的演变
中央预算内投资的重点并非一成不变，而是随着国家发展阶段、宏观经济形势和战略任务的变化而动态调整。
"十二五"、"十三五"时期
- 传统基础设施建设（高速铁路、公路网）
- 能源通道建设
- 西部大开发等区域协调发展战略
- 脱贫攻坚相关的农村基础设施和产业发展
- 环境保护和污染治理项目
"十四五"时期及近期（2021 年至今）
🚀 "新基建"地位凸显
对 5G、大数据中心、人工智能、工业互联网等数字基础设施和融合基础设施的投资显著增加。
🔬 科技自立自强成为核心
对关键核心技术研发、高水平科技创新平台、战略性新兴产业（集成电路、生物医药、航空航天）的投入加大。
🌱 绿色低碳转型加速
围绕"双碳"目标，对可再生能源、节能环保产业、生态修复工程、循环经济的投资持续加码。
🛡️ 国家安全内涵泛化
投资更加注重保障粮食安全、能源安全、重要资源安全、公共卫生安全、防灾减灾救灾能力等。
🎯 "两重""两新"成为新抓手
- 两重：国家重大战略实施和重点领域安全能力建设
- 两新：大规模设备更新和消费品以旧换新
👴👶 民生短板持续关注
在应对人口结构变化（老龄化、少子化）的背景下，对养老、托育设施（“一老一小”）的投入得到加强。同时，教育、医疗、文化等基本公共服务的均等化和质量提升仍是投资重点。
🏙️ 区域协调与城市更新
继续支持区域重大战略实施，并关注城市更新、城镇老旧小区改造、城中村改造等存量优化问题。
这种投向结构的演变清晰地反映了中央预算内投资作为国家战略“指挥棒”的功能。它不再仅仅是弥补市场失灵或进行简单的基础设施建设，而是紧密围绕国家最高层级的政策议程和战略规划（如五年规划、中央经济工作会议部署）进行布局。从支持传统基建到拥抱“新基建”，从强调经济增长到更加注重安全与发展并重（“两重”），从关注增量扩张到兼顾存量优化（“两新”、城市更新），中央预算内投资的每一次调整都折射出中国发展理念和优先事项的深刻变化。
值得注意的是，近期投资重点中经济发展目标与国家安全考量的融合日益明显。例如，对战略性矿产资源、粮食安全、能源安全以及产业链供应链韧性的投资，既是推动产业升级和经济高质量发展的需要，也被明确置于国家安全的框架之下（如“两重”建设）。这表明，中央预算内投资的决策越来越多地体现出统筹发展与安全的战略思维，投资项目往往被赋予经济和安全双重目标。
五、申请单位核心资格前提条件
申请中央预算内投资，项目及项目单位需满足一系列基本前提条件：
A. 符合国家战略与规划
项目必须符合国民经济和社会发展规划、国家重大战略部署、相关行业规划、专项规划、区域规划以及国家宏观调控政策要求。经批准的各项规划是项目决策和资金安排的重要依据。
B. 项目成熟度与开工条件
⚠️ 关键门槛
这是获得资金支持的关键门槛。项目必须具备扎实的前期工作基础。
- 计划新开工项目：必须达到前期工作条件成熟的标准，通常意味着已完成项目可行性研究报告（或项目建议书、实施方案等）的审批（或核准、备案），并已办妥规划选址、用地（用海）预审、环境影响评价、节能审查等主要建设许可手续，确保投资计划下达后能够尽快开工建设。
- 在建（续建）项目：必须各项建设手续完备、合规。
- 原则上不支持已完工项目。
对项目成熟度的强调，反映了管理部门优先支持能够迅速执行、避免资金闲置沉淀的项目。这意味着申请单位需要在项目前期投入大量精力进行规划论证和手续报批，仅有好的概念远不足以获得支持。这也暗示了项目筛选中存在竞争性，前期工作更扎实、条件更成熟的项目将更具优势。
C. 纳入国家项目数据库
🚫 强制性要求
申请中央预算内投资的项目，原则上必须已纳入国家重大建设项目库，并通过全国投资项目在线审批监管平台完成审批（核准、备案）并取得项目代码。
- 许多专项还要求项目纳入三年滚动投资计划。
- 部分地方或专项明确提出“非储不报”（未纳入储备库的项目不得申报）的原则。
- 项目代码是项目身份识别的重要标识。
将项目纳入相关数据库并非形式要求，而是申请资格的硬性条件。这表明项目谋划和申报是一个持续性过程，需要在具体的资金申报通知发布前提早进入官方管理系统。这既是国家发改委进行项目储备和管理的重要手段，也确保了项目从早期阶段即可被追踪和监管。
D. 地方或自有配套资金落实
- 申请单位必须证明项目所需的除中央投资以外的建设资金（地方财政资金或单位自筹资金）已经落实或有明确可靠的资金来源。
- 地方配套资金不落实的项目不得申报。
- 申报时需充分考虑地方财政承受能力和政府投资能力，严格防范新增地方政府债务风险。
- 对于资本金注入项目，可能还有具体的出资比例要求。
配套资金的落实情况是衡量项目可行性和地方支持力度的重要指标。反复强调在申请前必须落实配套资金，表明这是不可或缺的条件，旨在防止中央资金投向因地方资金缺口而无法完成的项目。同时，这也是中央政府分散风险、确保地方“利益捆绑”的策略。将配套资金与地方债务风险评估挂钩，进一步体现了财政审慎原则。
E. 申请单位信用状况良好
- 项目（法人）单位不得被列入相关“严重失信主体名单”。
- 在项目审核环节将进行失信筛查。
信用状况已成为正式的资格审查项。这显示了国家社会信用体系建设成果在政府资金分配领域的应用，审查不仅关注项目本身的优劣，也考察申请主体过往的合规性和信誉度，对失信行为具有强约束力。
六、不同资金安排方式的申请流程
6.1 直接投资与资本金注入项目（审批制）
此流程适用于政府投资项目，环节多、要求严。
第一步：项目建议书
- 目的：初步论证项目建设的必要性、主要内容、选址、规模、投资匡算、资金来源及效益等。
- 内容与格式：需符合国家发改委规定；重大项目或需国家发改委审批的项目，建议书可能要求由具备相应资信的甲级工程咨询机构编制。
- 报批：项目单位按程序报送审批部门（国家发改委或其委托/授权的地方发改部门、中央有关部门）。审批部门基于必要性、合规性进行审批。通常需委托工程咨询机构进行评估，特别重大项目实行专家评议。
第二步：可行性研究报告
- 目的：在项目建议书批复后，对项目的技术经济可行性、社会效益、生态环境影响、资源利用、风险等进行全面深入的分析论证，并落实各项建设条件，按规定取得相关许可或审查意见（如用地预审与选址意见书、环评审批、节能审查意见等）。
- 内容与格式：需符合国家发改委规定，包含项目具体方案、总投资构成、资金筹措、效益分析、风险评估等，还需包括招标方案（招标范围、组织形式、方式等）。资本金注入项目还需包含项目法人情况、资本金结构、出资人代表等信息。重大项目或需国家发改委审批的项目，可研报告可能要求由甲级工程咨询机构编制。
- 报批：项目单位编制完成后，按程序报送审批部门审批。审批部门审核合规性和建设条件后批复。同样普遍需要咨询评估或专家评议。经批准的可研报告是确定建设项目的依据。
第三步：初步设计及投资概算
- 目的：依据批复的可研报告，详细确定工程的技术方案、设备规格、建设标准、用地规模等，并编制项目总投资的概算，作为后续工程实施和投资控制的依据。
- 内容与格式：需符合国家有关建设标准规范及可研批复要求；投资概算应包含项目建设所需的全部费用。需报国家发改委审批或核定投资概算的重大项目，初步设计可能要求由具备甲级资质的设计单位编制。
- 报批：项目单位委托设计单位编制后，按程序报送审批部门审批（或核定投资概算）。经批准的初步设计及投资概算是控制项目投资的红线，若后续实施中总投资超概算10%以上或建设内容、规模等发生重大变更，通常需重新报批可研报告。
（可选）第四步：开工报告
仅针对在可研报告批复文件中明确要求的、情况特殊或影响重大的项目。此类项目需在开工报告批准后方可开工建设。
6.2 投资补助与贷款贴息项目（核准/备案制）
此流程主要适用于申请政府补助或贴息的企业投资项目，核心是提交资金申请报告。
第一步：项目纳入规划库与在线平台登记
- 项目首先需按照企业投资项目管理规定完成核准或备案手续。
- 项目应纳入相关三年滚动投资计划，并在全国投资项目在线审批监管平台完成登记，获得项目代码。
第二步：编制与提交资金申请报告
- 目的：在项目完成核准/备案后，正式向国家发改委申请投资补助或贷款贴息。
- 内容：包括项目单位基本情况、项目基本情况（含项目代码、建设内容、总投资、资金来源、建设条件落实情况等）、申请补助或贴息的主要理由和政策依据、项目纳入滚动计划和在线平台情况、以及相关专项要求的其他内容。国家发改委通常会发布统一的编写格式文本。项目单位对报告内容的真实性负责。
- 提交：由项目单位编制，但需通过指定的项目汇总申报单位（通常是项目所在地的省级发改委，或所属的中央企业集团等）按程序提交给国家发改委。可单独报送，也可结合年度投资计划申请一并报送。
第三步：汇总申报单位审核
- 汇总申报单位对项目单位提交的资金申请报告进行审核，核查其是否符合专项政策方向、申报程序、基本建设条件是否落实、是否已纳入相关计划库、材料是否真实合规等，并出具审核意见后汇总上报。
第四步：国家发改委审查与批复/计划下达
- 国家发改委受理后进行审查，必要时可委托第三方机构进行评估。同时进行失信名单筛查。
- 对于审查通过的项目，国家发改委批复其资金申请报告，明确给予的补助或贴息金额。批复文件可单独印发，也可在下达年度投资计划时一并明确。随后，国家发改委根据项目情况一次或分次下达投资计划。
💡 流程特点
补助贴息类项目的申请流程更侧重于"资金申请报告"这一核心文件。而"项目汇总申报单位"扮演了重要的"守门人"角色，承担了对大量申请材料进行初步筛选和审核的职责，这在一定程度上减轻了国家发改委的直接审核压力，也体现了分级管理的原则。申请单位需要与对应的汇总申报单位保持密切沟通。
七、支持领域
7.1 水利和水资源板块
7.1.1 水利中央基建投资
📊 2025 年预算
根据 2025 年中央预算内投资支出预算表，2025 年预算数为 370.74 亿元：
- 国家水网骨干工程：275.22 亿元
- 水安全保障工程：95.52 亿元
历年中央预算内投资数据（2025年为预算数，其余为执行数）：
| 年份 | 水利中央基建投资 | 国家水网骨干工程 | 水安全保障工程 | 重大水利工程 | 水生态及中小河流治理等 | 农村饮水安全巩固提升 | 其他重点水利工程等 | 当年完成水利建设投资 | 占比 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2016 | 728.92 | - | - | 545.10 | - | 29.20 | 154.62 | 6,099.6 | 11.95% |
| 2017 | 812.68 | - | - | 553.16 | - | 36.54 | 222.98 | 7,132.4 | 11.39% |
| 2018 | 808.66 | - | - | 511.14 | - | 74.89 | 222.63 | 6,602.6 | 12.25% |
| 2019 | 856.63 | - | - | 487.95 | 368.68 | - | - | 6,711.7 | 12.76% |
| 2020 | 852.02 | 546.92 | 305.10 | - | - | - | - | 8,181.7 | 10.41% |
| 2021 | 827.42 | 511.09 | 316.33 | - | - | - | - | 7,576.0 | 10.92% |
| 2022 | 827.83 | 534.60 | 293.23 | - | - | - | - | 10,893.2 | 7.60% |
| 2023 | 783.43 | 498.54 | 284.89 | - | - | - | - | 11,996.0 | 6.53% |
| 2024 | 370.74 | 275.22 | 95.52 | - | - | - | - | 13,529.0 | 2.74% |
| 2025 | 370.74 | 275.22 | 95.52 | - | - | - | - | - | - |
政策依据
| 文件名称 | 文号 | 施行时间 | 有效期 |
|---|---|---|---|
| 《水利中央预算内投资专项管理办法》 | 发改农经规〔2024〕1761 号 | 2024 年 12 月 11 日 | 5 年 |
| 《国家水网骨干工程中央预算内投资专项管理办法》（已废止） | 发改农经规〔2021〕1880 号 | 2021 年 12 月 24 日 | - |
| 《水安全保障工程中央预算内投资专项管理办法》（已废止） | 发改农经规〔2021〕1880 号 | 2021 年 12 月 24 日 | - |
当前管理办法要点
📖 点击展开：第一章 总则
- 制定依据：根据《政府投资条例》及中央预算内投资管理等有关规定制定
- 适用领域：适用于使用中央预算内投资的水利工程
- 安排原则：专项实施期限为 5 年，遵循统筹兼顾、突出重点、程序完备、有效监管的原则
- 基本要求：投资应用于计划新开工或续建项目，不得用于已完工项目
📖 点击展开：第二章 支持方式和标准
支持方式：
- 以直接投资为主
- 对经营性项目可采取资本金注入或投资补助等方式
- 资金以直接下达到项目为主
支持标准（按区域差别化）：
| 重点支持领域 | 东部 | 中部 | 西部 | 东北 |
|---|---|---|---|---|
| 蓄滞洪区、病险水库除险加固等 | 60% | 70% | 80% | 80% |
| 防洪排涝工程 | 50% | 60% | 70% | 70% |
| 水生态治理工程 | 40% | 50% | 70% | 70% |
特别说明
- 中央直属项目原则上由中央预算内投资全额安排
- 新建大中型灌区、水库、引调水及大型灌区改造提升等工程由超长期特别国债资金支持
📖 点击展开：第三章 投资计划申报
- 前期工作：各地区及项目单位应扎实做好项目前期工作
- 项目储备：及时将符合条件的工程纳入国家重大建设项目库
- 申报程序：地方水利工程由项目单位向省级发展改革、水利主管部门申请
- 防范债务风险：年度投资建议计划应确保不新增地方政府隐性债务
📖 点击展开：第四章 投资计划下达
- 下达主体：国家发展改革委会同水利部审核后下达
- 计划转发：相关单位应在 10 个工作日内转发下达投资计划
- 落实地方投资：各地在转发计划时要及时足额落实地方建设资金
- 四制管理：项目实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制
📖 点击展开：第五章 监督检查与绩效评价
- 信息报送：省级部门每月 10 日前通过指定信息系统上报项目进度数据
- 绩效评价：评价结果作为年度资金安排的重要依据
- 惩戒措施：对年度绩效考核不合格的省份，将视情节采取通报、约谈、压缩次年投资规模等措施
7.2 城乡基础设施建设板块
城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程（含老旧小区改造）
📊 2025 年预算
2025 年预算数为 1300 亿元
历年中央预算内投资数据：
| 年份 | 城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程（亿元） | 保障性安居工程（亿元） |
|---|---|---|
| 2016 | - | 814.08 |
| 2017 | - | 855.89 |
| 2018 | - | 891.19 |
| 2019 | - | 913.29 |
| 2020 | - | 985.81 |
| 2021 | - | 992.27 |
| 2022 | 1046.00 | - |
| 2023 | 976.48 | - |
| 2024 | 1300 | - |
| 2025 | 1300（预算） | - |
政策依据
《城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2022〕910 号），自 2022 年 6 月 14 日起施行，有效期五年。
管理办法要点
本办法旨在规范中央预算内投资对城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程建设项目的管理，提高资金效益。
📖 点击展开：第一章 总则
- 制定目的与依据：为规范项目管理，提高资金使用效益，推进管理制度化、规范化、科学化，依据《政府投资条例》等规定制定。
- 专项支持方向：支持符合条件的项目，推进城市燃气管道等老化更新改造，加强市政基础设施体系化建设，保障安全运行，促进城市高质量发展；推动保障性安居工程建设，改善住房困难群众居住条件，解决新市民、青年人等群体的住房困难。
- 资金分配方式：原则上采用切块方式，确定各省年度切块规模，由各省发展改革部门分解下达到具体项目。
- 申请限制：已足额安排的项目不得重复申请；同一项目不得重复申请不同类别的中央预算内投资或同时申请其他中央财政资金；投资应用于计划新开工或续建项目，不得用于已完工项目。
📖 点击展开：第二章 支持范围和标准
- 支持范围：
- 城市燃气管道等老化更新改造：更新改造材质落后、使用年限较长、存在安全隐患、不符合规范的城市燃气、供水、排水、供热等老化管道和设施。重点包括建筑区划内居民共有的燃气管道设施、户内燃气安全装置更换加装、政府所属燃气市政管道厂站设施以及其他政府所属或居民共有的供水排水供热管道设施的老化更新改造。不得用于产权归属于专业经营单位和工商业用户的部分。
- 保障性安居工程：包括城市老旧小区改造配套基础设施建设；人口净流入大城市新建、改建保障性租赁住房及其配套基础设施；各类棚户区改造配套基础设施和国有工矿、林业、垦区棚户区改造；新筹集集中片区公租房配套基础设施建设；以及其他党中央、国务院部署的保障性安居工程建设任务。配套基础设施主要包括小区内及与小区相关的燃气、水、热、路、电等设施，养老托育、无障碍、停车充电等公共服务设施。原则上不用于主干道、主管网等与小区不相关的城镇基础设施。
- 投资计划规模确定因素（城市燃气管道等老化更新改造）：主要依据各省当年和上一年度计划、项目储备、区域差异、上一年计划执行与审计情况以及其他中央部署因素。
- 投资计划规模确定因素（保障性安居工程）：主要依据各省当年和上一年度住房保障目标任务、项目储备、区域差异、不同类型工程配套建设差异、上一年计划执行与审计情况以及其他中央部署因素。
- 投资补助标准：
- 城市燃气管道等老化更新改造项目：东、中、西、东北地区原则上分别不高于对应非专业经营单位和工商业用户产权的老化更新改造投资的30%、45%、60%、60%，特定地区（四省涉藏州县和南疆四地州）不高于80%，西藏可达100%。
- 保障性安居工程建设项目：城镇老旧小区改造、棚户区改造、公租房项目可采取不同补助标准，最高不超过核定的项目建安投资。含保障性租赁住房及其配套的政府投资项目，补助不高于总投资的30%；企业投资或仅含配套基础设施的政府投资项目，补助不高于配套基础设施投资的50%。
- 投资引导作用：发挥中央预算内投资在外溢性强、社会效益高领域的引导和撬动作用。
📖 点击展开：第三章 项目及年度投资需求申报
- 项目储备：各级发展改革部门会同住建等部门，依托国家重大建设项目库编制三年滚动计划，形成项目储备机制。
- 申报程序与要求：省级发改部门组织申报。项目需通过在线平台完成审批、核准或备案。项目单位提交资金申请报告并对真实性承诺。存在严重失信行为的单位不得受理。
- 审核重点：省级发改部门可商住建部门审核，重点包括是否符合支持范围、是否重复申报、单位是否失信、投资是否合规、手续是否完备、地方资金是否落实、责任人填报是否规范等。
- 投资需求确定与报送：省级发改部门审核汇总后确定本省年度投资规模和拟支持项目清单。政府投资项目需考虑财政承受能力，不造成地方政府隐性债务。报送文件应包含年度建设计划实施方案、绩效目标、审核意见及债务风险审核结论。
- 国家评估与反馈：国家发改委评估各省方案，综合考虑各项因素后确定年度切块规模并反馈。
📖 点击展开：第四章 年度投资计划下达和项目管理
- 计划分解与备案：省级发改部门收到计划后30个工作日内分解到具体项目，明确安排方式，并上报备案，同时在在线平台分解。项目需落实责任单位及责任人。
- 项目符合条件：安排投资的项目需纳入相关改造方案或年度目标任务计划，纳入三年滚动计划，符合固投管理规定且条件基本落实，项目单位未被列入严重失信名单。
- 资金落实：分解时严格落实国家区域支持政策，切实落实地方建设资金。
- 资金使用与项目管理：专款专用、专账管理，不得擅自改变建设内容和规模，严禁转移、侵占或挪用。完工后按规定验收。
- 计划调整情形：包括超六个月未开工、资金长期闲置一年以上、建设内容变化较大影响投资安排、其他无法实施等情况。原则上在本专项内调整并备案，调出项目一定时间不再安排，新调入项目原则上为已开工项目。特殊情况跨专项调整需报国家发改委。
📖 点击展开：第五章 监管措施
- 定期调度：省级发改部门每月10日前通过在线平台上报项目开工、投资完成支付、工程进度等数据。
- 国家检查与整改：国家发改委会同有关部门适时检查计划执行情况，督促整改。对问题较多地方可减少下一年度投资规模。对未按要求报送信息或信息不准确的，可予以惩戒。
- 地方监管责任：建立上下联动、分级负责的监管机制。省级部门加强对市县的督促指导，压实项目单位和监管单位责任。
- 违规行为处理：对提供虚假情况骗取投资、转移侵占挪用投资、擅自改变建设内容标准等行为，责令限期整改；拒不整改或整改不合格的，核减、收回资金，暂停申报，纳入信用信息平台并公开，依法追究责任。
📖 点击展开：第六章 附则
- 解释权：由国家发展改革委负责解释。省级部门可制定项目管理细则。
- 施行日期与废止文件：自发布之日起施行，有效期五年。原相关暂行办法同时废止。
八、政策法规汇编
📚 延伸阅读
本文对中央预算内投资进行了系统性的研究分析。以下为相关政策法规的官方链接。
8.1 通用管理办法
- 中央预算内直接投资项目管理办法（2014年国家发展改革委第7号令）
- 关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知（发改投资规〔2020〕518号）
- 中央预算内投资资本金注入项目管理办法（2021年国家发展改革委令第44号）
- 中央预算内投资项目监督管理办法（2023年国家发展改革委令第10号）
- 中央预算内投资补助和贴息项目管理办法（2025年国家发展改革委令第38号）
8.2 农林水利
- 气象基础设施中央预算内投资专项管理办法（发改农经规〔2022〕392号）
- 国家以工代赈管理办法（2023年国家发展改革委令第57号）
- 生态保护修复中央预算内投资专项管理办法（发改农经规〔2024〕590号）
- 农业中央预算内投资专项管理办法（发改农经规〔2024〕744号）
- 水利中央预算内投资专项管理办法（发改农经规〔2024〕1761号）
- 乡村振兴（和美乡村建设方向）中央预算内投资专项管理办法（发改农经规〔2025〕1415号）
8.3 生态环保
- 污染治理中央预算内投资专项管理办法（发改环资规〔2024〕337号）
- 重点流域水环境综合治理中央预算内投资专项管理办法（发改区域规〔2024〕352号）
- 节能降碳中央预算内投资专项管理办法（发改环资规〔2025〕1228号）
8.4 基础设施
- 排水设施建设中央预算内投资专项管理暂行办法（发改投资规〔2021〕698号）
- 国家对外开放口岸查验基础设施建设专项管理办法（发改投资规〔2021〕1810号）
- 城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法（发改投资规〔2022〕910号）
- 城乡冷链和国家物流枢纽建设中央预算内投资专项管理办法（发改经贸规〔2023〕1753号）
- 粮食等重要农产品仓储设施中央预算内投资专项管理办法（发改经贸规〔2023〕1756号）
- 水运中央预算内投资专项管理办法（发改基础规〔2024〕306号）
- 关于印发铁路专项中央预算内投资管理办法的通知（发改基础规〔2025〕1516号）
8.5 区域发展
- 西部大开发重点项目前期工作专项中央预算内投资管理办法（发改地区规〔2020〕1133号）
- 重大区域发展战略建设（黄河流域生态保护和高质量发展方向）中央预算内投资专项管理办法（发改地区规〔2021〕422号）
- 粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法（发改地区规〔2021〕466号）
- 重大区域发展战略建设（长江经济带绿色发展方向）中央预算内投资专项管理办法（发改基础规〔2021〕505号）
8.6 社会事业
- 优质高效医疗卫生服务体系建设工程中央预算内投资专项管理办法（发改社会规〔2024〕284号）
- 教育强国基础设施建设工程中央预算内投资专项管理办法（发改社会规〔2024〕284号）
- 积极应对人口老龄化工程和托育建设中央预算内投资专项管理办法（发改社会规〔2024〕284号）
- 社会服务设施建设支持工程中央预算内投资专项管理办法（发改社会规〔2024〕284号）
- 文化保护传承利用工程中央预算内投资专项管理办法（发改社会规〔2024〕284号）
- 教育强国推进工程（公共实训基地建设方向）中央预算内投资专项管理办法（发改就业规〔2024〕1228号）
- 教育强国和就业促进专项企业实训基地领域中央预算内投资专项管理办法（发改就业规〔2025〕1035号）
8.7 安全与应急
- 灾后恢复重建和综合防灾减灾能力建设中央预算内投资专项管理办法（发改投资规〔2021〕675号）
- 煤矿安全改造中央预算内投资专项管理办法（发改能源规〔2023〕80号）
- 防灾减灾救灾能力提升（应急救援及安全生产方向）中央预算内投资专项管理办法（发改投资规〔2024〕1025号）
- 应急管理部中央预算内投资项目管理暂行办法（应急〔2025〕20号）